กฎใหม่ของ Paul Collier เพื่อการกอบกู้ความแตกแยกในชาติ

ผมจะขอพูดถึงการฟื้นฟูประเทศภายหลังความขัดแย้ง และเราจะทำให้การฟื้นฟูดังกล่าวดีขึ้นได้อย่างไร ข้อมูลที่ผ่านมาของการฟื้นฟูประเทศภายหลังความขัดแย้งอาจดูไม่ค่อยดีนัก ร้อยละ 40 ของสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง โดยประวัติศาสตร์แล้ว ก็จะกลับสู่ความขัดแย้งอีกครั้งภายในระยะเวลา 10 ปี ตามข้อเท็จจริงแล้ว ประมาณครึ่งหนึ่งจะกลายเป็นสงครามกลางเมือง ทำไมข้อมูลที่ผ่านมาถึงได้ดูเลวร้ายนัก? เอาล่ะ ตามแนวคิดดั้งเดิม ที่อธิบายถึงสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง ตั้งอยู่บนหลักการ 3 ข้อ

หลักการข้อแรก ภาคการเมืองมีความสำคัญ ดังนั้น สิ่งแรกที่จะได้รับความสำคัญคือ การเมือง จึงต้องพยายามและสร้างภาคการเมืองให้มั่นคง จากนั้น ขั้นตอนต่อมาก็คือ "สถานการณ์ที่ถูกมองว่าอันตราย แต่ก็แค่ช่วงเวลาสั้นๆ" ก็ส่งเจ้าหน้าที่รักษาความมั่นคงเข้าไปดูแล แล้วให้พวกเขากลับเข้ากรมกองโดยเร็วที่สุด ดังนั้น เจ้าหน้าที่รักษาความมั่นคงจะทำงานแค่ช่วงสั้นๆ ด้วยเช่นกัน และขั้นตอนที่สาม อะไรคือจุดยุติของการรักษาความมั่นคง ก็คือจัดการเลือกตั้ง ซึ่งจะทำให้ประเทศมีรัฐบาลที่ถูกต้องตามกฎหมายและได้รับความเห็นชอบจากประชาชน

ทั้งหมดนั้นคือ แนวคิดแบบดั้งเดิม ผมคิดว่า แนวคิดนี้ปฏิเสธความจริง เราต้องยอมรับว่าไม่มีทางแก้ไขที่รวดเร็ว พูดตรงๆ ก็คือ ความมั่นคงไม่ได้แก้ได้รวดเร็วขนาดนั้นแน่ๆ ผมพยายามเน้นไปที่โอกาสของการเกิดความขัดแย้งซ้ำอีก ภายในช่วงทศวรรษที่เกิดความขัดแย้งไปแล้ว และโอกาสดังกล่าวก็จะยังสูงอยู่ตลอดช่วงทศวรรษ และมันก็จะยังสูงอยู่ แม้ว่าจะมีการพัฒนาทางการเมือง แล้วการเลือกตั้งจะทำให้เราได้รัฐบาลที่ถูกต้องตามกฎหมายและได้รับความเห็นชอบจากประชาชนจริงหรือ? สิ่งที่การเลือกตั้งมอบให้ก็แค่ความเป็นผู้ชนะและผู้แพ้ และผู้แพ้ก็จะไม่ยอมรับผลการเลือกตั้ง ในความจริงแล้ว เราต้องสลับขั้นตอนกัน ไม่ใช่ว่าต้องแก้การเมืองก่อน แต่ต้องแก้ทีหลังต่างหาก เมื่อเวลาผ่านไป ภาคการเมืองจะถูกแก้ไขได้ง่ายกว่า ถ้าคุณเริ่มจากการสร้างรากฐาน ของความมั่นคงและการพัฒนาเศรษฐกิจ นั่นคือ ต้องสร้างความสำเร็จเหล่านี้ขึ้นมาก่อน

ทำไมการเมืองถึงแก้ไขได้ง่ายขึ้น? และทำไมการเมืองถึงแก้ได้ยากในตอนแรก? เพราะหลังจากการตกต่ำทางเศรษฐกิจมายาวนาน แนวคิดเกี่ยวกับการเมืองจะเป็นเรื่องของการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ (Zero-sum Game) ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำนั้น ฉันจะดีขึ้นก็ต่อเมื่อคุณเลวลง และแนวคิดเช่นนี้จะไม่ทำให้การเมืองพัฒนา ดังนั้น แนวคิดจะต้องขยับจาก ผลรวมที่เป็นศูนย์ (Zero-sum) กลายเป็นผลรวมที่เป็นบวก (Positive-sum) เพื่อให้การเมืองพัฒนาได้ แนวคิดของคุณสามารถยอมรับการเมืองที่มีผลรวมเป็นบวกได้ ถ้าความเป็นจริงอยู่ในสถานการณ์ที่ดีขึ้น และก่อนที่สถานการณ์จะดีขึ้น เราต้องการความมั่นคงในพื้นที่ นั่นคือความเป็นจริงที่ต้องเผชิญ แต่วัตถุประสงค์ของการเผชิญความจริง ก็คือเปลี่ยนความเป็นจริง

ถึงเวลานี้ ขอผมนำเสนอ แนวคิดที่ประกอบกันสองแนวคิด เพื่อเปลี่ยนแปลงสถานการณ์ที่เป็นจริง แนวคิดแรกคือต้องตระหนักถึงความเชื่อมโยงกัน ของผู้เกี่ยวข้องสามราย ที่แตกต่างกัน ในสถานการณ์ปกติ พวกเขาไม่ได้ร่วมมือกัน ผู้เกี่ยวข้องรายแรกคือ หน่วยงานความมั่นคง หน่วยงานความมั่นคง โดยปกติแล้วจะมีความรับผิดชอบ ต่อการทำงานของเจ้าหน้าที่ ที่รักษาความมั่นคง และเมื่อเราตระหนักในเรื่องนี้ สิ่งแรกที่ต้องนึกถึง หากเจ้าหน้าที่ความมั่นคงออกทำงาน มันมีต้นทุนและประสิทธิผลมาเกี่ยวข้อง มันก่อให้เกิดความมั่นคงก็จริง แต่ความมั่นคงต้องใช้เวลายาวนานจึงจะสำเร็จ มันอาจจะต้องใช้เวลาเป็นทศวรรษ มากกว่าแค่สองสามปี นั่นคือผู้เกี่ยวข้องรายแรก หน่วยงานความมั่นคง

ผู้เกี่ยวข้องรายที่สองคือ ผู้บริจาคเงิน ผู้บริจาคเงินจะให้เงินสนับสนุนภายหลังความขัดแย้ง โดยปกติแล้ว ในอดีต ผู้บริจาคเงินจะให้ความสนใจเฉพาะในช่วงสองสามปีแรก จากนั้น พวกเขาจะเริ่มเบื่อ แล้วก็จะย้ายไปสู่สถานการณ์อื่น การฟื้นฟูประเทศภายหลังความขัดแย้ง เป็นกระบวนการที่ค่อยเป็นค่อยไป ไม่มีกระบวนการที่รวดเร็วในทางเศรษฐศาสตร์ ยกเว้น จะทำให้มันเลวร้ายลง ซึ่งคุณสามารถทำได้อย่างรวดเร็ว (เสียงหัวเราะ) ดังนั้น ผู้บริจาคเงินจะต้องอยู่กับปัญหา อย่างน้อยก็เป็นทศวรรษ

และผู้เกี่ยวข้องรายที่สาม คือรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังความขัดแย้ง มีสองเรื่องใหญ่ๆ ที่จำเป็นต้องทำ หนึ่งคือต้องปฏิรูปเศรษฐกิจ และอย่าไปกังวลมากเกินไปกับรัฐธรรมนูญ ต้องเร่งปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจก่อน ทำไม? เพราะระหว่างที่เกิดความขัดแย้ง นโยบายเศรษฐกิจจะสร้างความเสียหายไว้มาก รัฐบาลที่ผ่านมามักจะฉวยเอาแต่โอกาสในระยะสั้น และเมื่อความขัดแย้งสิ้นสุดลง สิ่งที่รัฐบาลในเวลานั้นเคยทำอย่างไรประเทศก็จะได้อย่างนั้น

ดังนั้น มรดกของความขัดแย้งก็คือนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น มีวาระของการปฏิรูป และก็มีวาระอื่นๆ รวมอยู่ด้วย ซึ่งวาระอื่นๆ ที่ว่า ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง การเลือกตั้งก่อให้เกิดผู้แพ้ ที่ถูกกีดกันออกไป ดังนั้น วาระที่มีหลายๆ ประเด็นรวมอยู่ แท้จริงแล้ว หมายถึง วาระของคนบางกลุ่ม อย่างไรก็ตาม ผู้เกี่ยวข้องสามรายนี้ ต้องทำงานร่วมกัน เป็นเวลานาน ถ้าหน่วยงานความมั่นคงรักษาความมั่นคงไม่ได้ ตลอดช่วงทศวรรษที่ว่า การลงทุนใหม่ของภาคเอกชนก็จะไม่เกิด หรือถ้าคุณไม่ได้ปฏิรูปนโยบายและได้รับเงินช่วยเหลือ การฟื้นฟูเศรษฐกิจก็จะเกิดขึ้นไม่ได้เช่นกัน ซึ่งเหล่านี้คือทางออกที่แท้จริงของการฟื้นฟูประเทศ ดังนั้น พวกเราควรจะตระหนักถึง พันธกิจร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นทางการ ที่จริงแล้ว สหประชาชาติมีข้อกำหนด สำหรับพันธกิจร่วมกันของผู้ที่เกี่ยวข้อง รวมถึงข้อควรตระหนักของพันธกิจเหล่านั้น มันถูกเรียกว่า language of compact ดังนั้น เราต้องการ post-conflict compact สหประชาชาติยังมีหน่วยงานที่ดูแล compacts เหล่านี้ นั่นก็คือ คณะกรรมการสร้างสันติภาพ (Peace Building Commission)

แนวคิดก็คือควรจะมีแนวทางที่ชัดเจน ว่าที่ไหนและเมื่อไหร่ก็ตามที่เราเกิดสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง จะต้องมีความคาดหวังต่อพันธกิจเหล่านี้ร่วมกัน จากผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งสามราย และนั่นคือแนวคิดแรก ต้องร่วมมือกัน ถึงตอนนี้ ผมจะขอพูดถึงแนวคิดที่สอง ซึ่งเสริมกันกับแนวคิดแรก โดยจะเน้นไปที่วัตถุประสงค์สำคัญสองสามประการ ปกติแล้ว สถานการณ์ภายหลังความขัดแย้งจะคล้ายๆ กับสวนสัตว์ ที่มีผู้เกี่ยวข้องหลายรายและมีความสำคัญที่แตกต่างกัน และโชคไม่ดีด้วยว่า หากคุณพยายามตอบสนองทุกๆ ความต้องการ วาระของประเทศก็จะกระจัดกระจายมากๆ เพราะในสถานการณ์เหล่านี้ ความต้องการมีอยู่ทุกหนแห่ง แต่ความสามารถในการตอบสนองกลับมีอยู่อย่างจำกัด ดังนั้น พวกเราต้องมีวินัยและเน้นไปที่สิ่งสำคัญจริงๆ เท่านั้น

ผมต้องการแนะนำว่า โดยปกติแล้ว ในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง มีสามสิ่งที่สำคัญ หนึ่งคืองาน สองคือการปรับปรุงบริการขั้นพื้นฐาน โดยเฉพาะการสาธารณสุข ซึ่งมีปัญหามากในช่วงที่มีความขัดแย้ง และสามคือรัฐบาลที่ขาวสะอาด สิ่งเหล่านี้คือสามสิ่งที่สำคัญที่สุด ผมจะขอกล่าวถึงแต่ละสิ่งแบบสั้นๆ

งาน อะไรเป็นแนวคิดที่ต่างออกไป เพื่อสร้างงานในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง? และทำไมงานถึงสำคัญ? งานสำหรับใคร? ที่เน้นก็คือต้องสร้างงานสำหรับคนหนุ่ม ในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง เหตุผลที่ความขัดแย้งจะกลับมาอีก ไม่ใช่เป็นเพราะผู้หญิงแก่รู้สึกแย่ แต่เป็นเพราะชายหนุ่มรู้สึกแย่ แล้วทำไมพวกเขาถึงรู้สึกแย่? นั่นก็เพราะพวกเขาไม่มีอะไรจะทำ ดังนั้น พวกเราจึงต้องสร้างงาน สำหรับชายหนุ่มอย่างรวดเร็ว ณ ตอนนี้เป็นสิ่งที่ยาก รัฐบาลในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง มักจะเพิ่มรายจ่ายสาธารณะมากเกินไป ซึ่งไม่ใช่ความคิดที่ดี มันไม่ยั่งยืน เพราะเท่ากับว่าคุณกำลังสร้างหนี้สินในระยะยาว จากการเพิ่มรายจ่ายสาธารณะ แต่การจะสนับสนุนให้ภาคเอกชนขยายตัวก็อาจจะไม่ง่าย เพราะกิจกรรมบางอย่างต้องอาศัยการค้าระหว่างประเทศ ที่ประเทศอาจจะสูญเสียความได้เปรียบในการแข่งขันไปแล้ว ในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง และสิ่งแวดล้อมเหล่านี้ไม่ได้เอื้อต่อการสนับสนุนอุตสาหกรรมการส่งออกมากนัก

แต่ก็มีอยู่สาขาหนึ่งที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ และสามารถสร้างงานได้มากด้วย และในบางครั้งก็ยังเป็นสาขาที่อ่อนไหว ต่อการขยายตัวในช่วงหลังความขัดแย้ง นั่นก็คือสาขาก่อสร้าง ภาคการก่อสร้างมีบทบาทสำคัญมาก ชัดเจนที่สุดก็คือเพื่อก่อสร้างสิ่งที่เสียหายไปแล้ว โดยปกติแล้ว สาขานี้จะซบเซาลงระหว่างความขัดแย้ง ระหว่างที่มีความขัดแย้ง ประชาชนจะทำลายสิ่งปลูกสร้าง และไม่มีการก่อสร้างใดใดเกิดขึ้น จนสาขานี้ซบเซาอย่างหนัก และเมื่อคุณพยายามทำให้มันขยายตัว จากการที่มันเคยซบเซาอย่างหนัก คุณจะประสบปัญหาสภาวะคอขวด โดยพื้นฐานแล้ว ราคาจะเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว และนักการเมืองก็จะเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากสาขานี้ และมันก็จะไม่ได้สร้างงาน ดังนั้น นโยบายจึงต้องให้ความสำคัญเพื่อแก้ปัญหาคอขวด ในการขยายตัวของสาขาก่อสร้าง

อะไรคือปัญหาคอขวด? ลองนึกถึงว่าอะไรก็ตามที่คุณต้องทำ ให้สำเร็จเพื่อสร้างโครงสร้าง และใช้แรงงานจำนวนมากๆ ก่อนอื่น คุณต้องกว้านซื้อที่ดิน ระบบกฎหมายที่ไม่มีประสิทธิภาพ อาจจะทำให้คุณกว้านซื้อที่ดินไม่ได้ สอง คุณต้องการทักษะ ทักษะเฉพาะที่ใช้งานได้จริงในสาขาก่อสร้าง ในสถานการณ์ภายหลังความขัดแย้ง เราไม่ได้ต้องการแค่หมอที่ทำงานร่วมกันเองได้้ เราต้องการช่างก่อสร้างที่มาจากหลากหลายกลุ่มและเข้ากันได้ด้วย เพื่อสร้างทักษะร่วมกัน เราต้องการบริษัทเอกชน เพราะพวกเขาถอนตัวออกไป ดังนั้น เราต้องการสนับสนุนบริษัทเอกชนให้กลับมาลงทุน ถ้าพวกเราทำได้ ไม่ใช่ว่าเราจะได้แค่งาน แต่เราจะได้การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานสาธารณะด้วย โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะก็จะดีขึ้นตามมา

ผมจะขอเปลี่ยนจากเรื่องงานไปสู่วัตถุประสงค์ที่สอง ซึ่งก็คือการปรับปรุงบริการพื้นฐาน มาถึงตอนนี้ มีประเด็นที่ขัดแย้งกันอยู่ ในสังคมของการบริจาคเงินช่วยเหลือ อันเนื่องมาจากวิธีการสร้างบริการพื้นฐาน ในช่วงหลังความขัดแย้ง ในด้านหนึ่ง ผู้บริจาคจ่ายเงินเพื่อสร้างบริการต่างๆ ตามแนวคิดเพื่อสร้างรัฐที่มีประสิทธิภาพ อย่างที่เคยเกิดในแถบสแกนดิเนเวียช่วงทศวรรษ 1950s โดยปล่อยให้หน่วยงานราชการต่างๆ ดำเนินการไป แต่มันเป็นประเด็นที่ขัดแย้งก็เพราะลึกๆ แล้ว ผู้บริจาคไม่ได้รู้สถานการณ์ที่แท้จริง และสิ่งที่พวกเขาทำก็คือข้ามขั้นตอนของการตรวจสอบความต้องการไปสู่การจ่ายเงินไปเลย จริงๆ แล้ว ก็แค่ให้เงินสนุบสนุน NGOs

ไม่มีแนวคิดไหนที่สมเหตุสมผลเพียงพอในการทำเอง และสิ่งที่ผมขอเสนอแนะ ก็คือ องค์กรอิสระ มันจะต้องแบ่งอำนาจหน้าที่ที่ผูกขาดของหน่วยงานราชการออกเป็นสามส่วน หน้าที่ในการวางแผนและกำกับนโยบายเป็นของหน่วยงานราชการ ส่วนหน้าที่ในการผลิตบริการ คุณควรจะใช้ โบสถ์, NGOs หรือหน่วยงานท้องถิ่น หน่วยงานไหนก็ได้ที่ทำได้ดี และระหว่างนั้น ควรจะมีหน่วยงานสาธารณะ นั่นคือ องค์กรอิสระ มาเป็นผู้ใช้จ่ายเงินสาธารณะ โดยเฉพาะเงินบริจาค ให้กับผู้ดำเนินการรายย่อยๆ ดังนั้น NGOs จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบรัฐบาล มากกว่าที่จะแค่เป็นองค์กรอิสระ

ข้อดีประการหนึ่งก็คือคุณสามารถจัดสรรเงินได้อย่างเหมาะสม อีกประการหนึ่งก็คือ NGOs จะเข้ามาร่วมตรวจสอบด้วย โดยคุณสามารถใช้การแข่งขันเป็นมาตรฐานในการตัดสินคุณภาพ ดังนั้น พวกเขาต้องเข้ามาแข่งขันกัน เพื่อเข้าถึงทรัพยากร NGOs ที่ดี อย่างเช่น Oxfam มีความหลักแหลมในความคิดนี้ พวกเขาต้องการให้มีระเบียบและความรับผิดชอบ นั่นคือหนทางของการขยายบริการขั้นพื้นฐาน และรัฐบาลบางประเทศที่มีส่วนในการให้เงินสนับสนุน ก็ควรได้รับการใช้ชื่อร่วมด้วย โดยไม่ควรจะแยกกันว่าเป็น รัฐบาลสหรัฐและ NGOs มันควรจะเป็นชื่อร่วมกัน ตลอดการดำเนินการของรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังความขัดแย้ง ในประเทศนั้นๆ ดังนั้น งาน บริการขั้นพื้นฐาน และสุดท้าย รัฐบาลที่ขาวสะอาด

ขาวสะอาดในที่นี้ หมายถึงตรวจสอบการใช้เงินได้ ปกติแล้ว รัฐบาลภายหลังความขัดแย้งจะขาดแคลนเงิน ดังนั้น พวกเขาต้องการเงินจากพวกเรา เพื่อสนับสนุนต่อการดำเนินการต่างๆ ของพวกเขา คุณไม่สามารถดำเนินการตามหน้าที่พื้นฐานของรัฐได้ ถ้าพวกเราไม่ได้ให้เงินสนับสนุนไปยังงบประมาณส่วนที่สำคัญของประเทศเหล่านี้ แต่ถ้าพวกเราอัดฉีดเงินเข้าไปยังงบประมาณ พวกเรารู้ดีว่าระบบงบประมาณไม่โปร่งใส นั่นหมายความว่าเงินจะไม่ถูกใช้จ่ายอย่างเหมาะสม และถ้าพวกเราเอาแต่ใส่เงินเข้าไปแล้วก็ปิดตาซะ เงินเหล่านั้นก็จะถูกผลาญ และนั่นอาจจะเป็นปัญหาที่เลวร้ายน้อยที่สุด เงินจะเย้ายวน เย้ายวนต่อคนคดโกงที่เป็นหัวใจของปัญหาทางการเมือง และเรากำลังก่อปัญหาให้เพิ่มขึ้น โดยไม่ได้ตั้งใจ

ดังนั้น การสร้างรัฐบาลที่ขาวสะอาดก็คือ, ใช่แล้ว, การแบ่งสรรเงิน ในงบประมาณ พร้อมๆ กับต้องแบ่งสรรการตรวจสอบอย่างละเอียดด้วย สิ่งนี้หมายถึงเจ้าหน้าที่ทางเทคนิคจำนวนมากที่ทำหน้าที่ติดตามเงิน Paddy Ashdown ผู้ซึ่งมีอำนาจมากของบอสเนีย ในสหประชาชาติ เขียนหนังสือจากประสบการณ์ของเขา โดยเขากล่าวว่า "ผมเข้าใจดีว่าสิ่งที่ผมต้องการ คือนักบัญชีที่ร่วมมือกัน เพื่อติดตามเงิน" ให้ผมสรุปก็คือ นี่คือแพคเกจ

อะไรคือเป้าหมาย? ถ้าเราติดตามเงิน เราหวังอะไรจากการกระทำเช่นนั้น? หลังจากเวลาผ่านไป 10 ปี การให้ความสำคัญกับสาขาก่อสร้าง ควรจะผลิตทั้งงาน และความมั่นคง เพราะชายหนุ่มมีงานทำ และโครงสร้างพื้นฐานถูกสร้างขึ้นใหม่ ดังนั้น เราจึงมุ่งไปที่ภาคการก่อสร้าง การมุ่งไปที่การสร้างบริการพื้นฐาน ผ่านองค์กรอิสระต่างๆ ที่ควรจะช่วยฟื้นฟูบริการขั้นพื้นฐาน จากความหายนะที่เกิดขึ้น และประชาชนธรรมดาเอง ก็ควรแน่ใจว่ารัฐบาลกำลังทำในสิ่งที่มีประโยชน์ เราจึงมุ่งไปที่รัฐบาลที่ขาวสะอาด ที่นักการเมืองฉ้อฉลจะค่อยๆ ลดจำนวนลง เพราะจะไม่มีเงินส่วนใด ไปเข้ากระเป๋านักการเมือง กระบวนการคัดสรรจะค่อยๆ เปลี่ยนไป ตามสัดส่วนของนักการเมือง ที่คนฉ้อฉลจะเริ่มออกไป แทนที่ด้วยคนที่ซื่อตรง สิ่งนี้จะนำเราไปไหน? การเปลี่ยนแปลงที่ค่อยเป็นค่อยไป จากการเมืองแห่งความฉ้อฉล ไปสู่การเมืองแห่งความหวัง ขอบคุณ (เสียงปรบมือ)