Поль Кольер выдвигает новые принципы восстановления разрушенного государства

Я собираюсь рассказать о постконфликтном восстановлении и о том, как можно улучшить этот процесс. Опыт постконфликтного восстановления не очень-то впечатляет. Исторически, в 40% случаев, когда конфликт завершался, в пределах 10 лет возрождалась новая конфликтная ситуация. Половина всех гражданских войн – это именно такие ситуации. В чем причина столь печального опыта? Общепринятый подход к решению постконфликтных ситуаций покоился на трех китах.

Во-первых: самое главное – политика. Согласно этому, первостепенное внимание уделяется политической составляющей, и все усилия направляются в первую очередь на достижение политического урегулирования. Затем следует второй шаг – заявление о том, что ситуацию следует признать опасной, но только в краткосрочном плане. Миротворческие силы вводятся, но с надеждой вывести их при первой же возможности. Отсюда идея краткосрочного присутствия миротворческих сил. Третье: А при каких условиях состоится вывод миротворческих сил? При условии проведения выборов. Они, дескать, приведут к созданию легитимного и подотчетного правительства.

Вот суть общепринятого подхода. На мой взгляд, этот подход закрывает глаза не реалии. Ясно, что быстрого решения не существует. Во всяком случае, не существует быстрого решения проблемы безопасности. Я предпринял анализ риска повторного возгорания конфликта в течение, опять-таки, 10 лет. На протяжении всего десятилетия риск продолжает оставаться высоким. Более того, риск остаётся высоким независимо от политических нововведений. Приводят ли выборы к появлению подотчетного и легитимного правительства? Выборы приводят к появлению победителя и проигравшего. А проигравший непримирим. Реалии требуют обратить последовательность приоритетов. Политика на первом месте? Нет! На самом деле, политика – на последнем месте. Со временем, решать политические проблемы становится легче, если они строятся на фундаменте безопасности и экономического развития, восстановления экономического процветания.

А почему становится легче решать политические проблемы? И отчего решения так трудно даются вначале? А оттого, что после долгих лет застоя и упадка, политический менталитет рассчитан на игру с нулевой суммой. В условиях стагнации экономики, подъем одной стороны идёт за счёт падения другой. А это никак не способствует продуктивности политического процесса. Таким образом, без перехода восприятия от игры с нулевой суммой к игре с позитивной суммой не может быть и речи о продуктивности политических действий. А условия позитивной игры, со сменой менталитета, возможно создать только, если вокруг наблюдается общеэкономический подъем. Но общеэкономический подъем невозможен без обеспечения безопасности. Вот, оказывается, что получится, если смотреть в лицо реалиям. Но готовность смотреть в лицо реалиям имеет смысл только, если имеется готовность эти реалии изменить.

А потому позволю себе предложить два взаимодополняющих подхода к изменению реалий в таких ситуациях. Первое. Необходимо признать взаимозависимость трёх ключевых участников, деятельность которых в настоящее время не координируется. Первый участник - Совет Безопасности ООН. Типичной функцией Совета Безопасности является предоставление миротворческих сил для обеспечения безопасности. Следует сразу же признать, что ввод миротворческих сил даёт результат. Это – вариант наименьших потерь для всех. Безопасность в результате действительно усиливается. Но это надо делать на долгосрочной основе. Миротворческие силы нужно вводить на всё десятилетие, а не просто на пару лет. Это один участник, Совет безопасности.

Второй ключевой участник – это совсем другая команда. Это доноры. Доноры предоставляют помощь после завершения конфликта. До последнего времени, доноров, как правило, интересовали первые несколько лет, а потом они работали с прохладцей. И переключались на прочие регионы. Экономическое возрождение после конфликта - это медленный процесс. В экономике вообще нет быстрых процессов, за исключением упадка. Этого как раз можно добиться очень быстро. (Смех) Доноры должны рассчитывать на продолжительные усилия, в течение 10 лет, как минимум.

Наконец, третий ключевой участник - это правительство постконфликтного периода. Перед ним должны стоять две главные задачи. Первая – обеспечить экономические реформы, а не разводить канитель с политическим устройством. Надо провести реформы в экономической политике. Почему? А потому, что во время конфликта экономическая политика, как правило, сводится на нет. Правительство готово на любые краткосрочные выгоды. А по окончании конфликта, приходится пожинать плоды своих же решений.

Итак, наследием конфликта является очень плохая экономическая политика. Значит, на повестке дня – реформа. Значит, на повестке дня – интеграция. Так вот, выборы не способствуют интеграции общества. В результате выборов проигравшая сторона исключается из процесса. Решать проблему интеграции по-настоящему – значит привлечь все силы к разработке решений. Итак, вот эти три ключевых участника. И они взаимозависимы в течение длительного периода. Если Совет Безопасности не примет на себя обязательств по безопасности на период в 10 лет, то не будет необходимой для привлечения частных инвестиций уверенность в завтрашнем дне. В отсутствие экономических реформ и в отсутствие международной помощи экономического подъёма нет. А ведь подъём представляет собой подлинное условие вывода миротворческих сил. Признанием такой взаимозависимости могут быть официальные взаимные обязательства. ООН как раз разработал терминологию касательно таких взаимных обязательств и их признания. Это – т.н. терминология пактов (compact). Значит, необходим постконфликтный пакт. Имеется даже подразделение ООН, призванное способствовать достижению таких пактов. Называется «Комиссия ООН по Миростроительству».

Было бы идеальным иметь систему стандартов и норм, описывающих, при наступлении постконфликтной ситуации, ожидаемые взаимные обязательства каждого из трёх ключевых участников. Вот в чём суть первой идеи: признание взаимозависимости. А теперь перейду ко второму подходу, который дополняет первый. Он состоит в необходимости концентрировать усилия на небольшом числе важных целей. Типичная ситуация после конфликта – полная неразбериха, где у каждого участника свои цели. С сожалением надо признать, что руководствоваться потребностями – значит быстро потерять цельность и целенаправленность. Потому что в таких ситуациях всегда всего не хватает. А возможностей для проведения изменений весьма немного. И потому надо проявить должную дисциплину и концентрировать усилия только на критически важных вещах.

По моему мнению, в типичной постконфликтной ситуации наиболее важными являются три вещи. Первая – это рабочие места. Вторая – восстановление инфраструктуры важнейших услуг. Речь, в особенности, о медицине: во время конфликта, это просто катастрофа. Итак, рабочие места, здравоохранение и, наконец, транспарентное правительство. Эти три направления критически важны. Скажу немного о каждом из них.

Рабочие места. В чем отличительна черта борьбы с безработицей в постконфликтных ситуациях? И почему создавать рабочие места – это очень важно? Важно создавать … для кого? Важно, в особенности, для молодых парней. Постконфликтные ситуации часто заново перерастают в конфликт не из-за агрессивности пожилых дамочек, а из-за агрессивности молодых парней. И почему же они агрессивны? Так им нечем заняться! Значит, необходимо создавать рабочие места для простых молодых парней, причем делать это быстро. Легко сказать! В типичной постконфликтной ситуации правительство обычно раздувает штат госслужбы. Это неправильный шаг. Он порождает неустойчивость. Ведь правительство берёт на себя долгосрочные обязательства, связанные с раздутыми штатами госслужащих. Но стимулировать расширение частного сектора – тоже непросто. Потому что любая деятельность с выходом на международный рынок всегда будет в корне неконкурентоспособна в постконфликтных условиях. Они не очень-то способствуют производству на экспорт.

Но существует один сектор, который не подвергнут рискам международного рынка, и который способен создать массу рабочих мест. И уж во всяком случае, этот сектор имеет тенденцию роста сразу после конфликта. Это – строительный сектор экономики. Для восстановления экономики строительство, очевидно, играет жизненно важную роль. Но в ходе конфликта этот сектор, как правило, низводится почти до нуля. Во время конфликта люди занимаются разрушением. Никто не созидает. И строительство в полном упадке. Но затем, при попытках возродить зачахшее строительство, приходиться бороться с массой помех. Попросту говоря, в условиях неимоверного роста цен коррумпированные политики загребают обеими. Но так рабочие места не создаются. А потому, первоочередной политической задачей является избавиться от помех в процессе развития строительного сектора.

Что это за помехи? А просто подумайте, что было бы вам необходимо для успешной постройки сооружения с использованием массы ручного труда. Во-первых, необходимо иметь право и разрешение на землю. Поскольку юридическая система, как правило, не функционирует, невозможно даже просто получить землю под строительство. Во-вторых, нужны люди, обладающие навыками, обычными, нужными на стройке, навыками. В постконфликтных ситуациях нужны не только Врачи-без-границ, нужны и Каменщики-без-границ для воссоздания утерянных навыков. Нужны строительные фирмы, а их уже нет. Поэтому нужно способствовать росту местных фирм. Если сделать это, то мы не просто создадим рабочие места, мы улучшим инфраструктуру, достигнем ее восстановления.

От рабочих мест перейду ко второй цели – повышение качества важнейших инфраструктурных услуг. По настоящий момент среди финансовых доноров, царит своего рода шизофрения касательно того, как восстановить важнейшие услуги в постконфликтных секторах. С одной стороны, доноры рассыпают пустые слова о необходимости построить эффективное государство по подобию Скандинавских стран образца 1950-х годов. «Давайте создадим Министерства Того-и-Другого, и они предоставят требуемые услуги.» Это – чистая шизофрения (т.е. расщепление личности): ведь в глубине души доноры прекрасно понимают иллюзорность таких планов, и, как следствие, вообще не касаются этой тематики на практике. А просто финансируют НПО.

Оба подхода неразумны. Моё предложение состоит в создании Независимых Инфраструктурных Управлений. Необходимо разбить монопольные функции каждого министерства на три составные. Функции планирования и осуществления политики остаются за министерством. Что касается предоставления услуг на местах – надо использовать любую работоспособную структуру: церковь, НПО, местную общину. Любую, лишь бы дело делали. А в промежутке между этими двумя составляющими – общественная организация под названием Независимое Инфраструктурное Управление. Его задача – направлять потоки общественных средств, и, в особенности, деньги иностранных доноров, тем, кто предоставляет услуги на местах. Тогда НПО станут частью системы управления обществом, вместо того чтобы работать вне нее.

Одно из преимуществ состоит возможности разумно распределять средства. Другое заключается в том, что НПО станут подотчетными. Можно разработать критерии и ввести конкуренцию так, что им придется состязаться друг с другом за представляемые финансы. Достойные НПО, как например Oxfam, с энтузиазмом поддерживают эту идею. Они – за дисциплину и прозрачность. Вот вам способ кратно поднять качество инфраструктурных услуг. А оттого, что финансировать их будет государство, предоставление услуг будет ассоциироваться с самим государством. Необходимые населению услуги будут предоставляться не благодаря милости США или НПО. Они будут ассоциироваться с деятельностью в стране, с работой постконфликтного правительства. Итак, рабочие места, инфраструктура, и, наконец, транспарентное правительство.

Транспарентное означает возможность проследить затраты. Как правило, правительство постконфликтного периода задыхается без финансов, настолько, что наши деньги ему необходимы, как кислородная подушка. Государство не сможет осуществлять свои ключевые функции, если мы не будем финансировать бюджет этих стран. Но если мы будем вливать деньги в бюджет, притом, что в этой системе отсутствует правдивость, значит, деньги будут растрачены. А если наши действия сведены к тому, чтобы закачать денег и закрыть глаза, то мы не просто потеряем средства - это наименьшее из зол. Главное же в том, что деньги попадут в грязные руки. Финансы перехватят как раз те негодяи, что стоят у истоков политических проблем. И тогда, мы поневоле усилим власть тех, кто составляет корень проблем.

Создать транспарентное правительство – это значит: да, наполнить бюджет надо, но надо также и обеспечить тщательный контроль. А это значит, что вслед за финансами надо предоставлять техническое содействие. Paddy Ashdown, который был высокопоставленным представителем Боснии в ООН, в своей книге пишет: «Я теперь понимаю, что на самом деле мне были нужны Бухгалтера-без-границ, для контроля за входящими финансовыми потоками.» Итак, это - позвольте резюмировать. Вот предлагаемый пакет мер.

Какова же цель? На что можно надеяться, если пойти этим путём? На то, что через 10 лет концентрация усилий на строительном секторе создаст как новые рабочие места, так и, как следствие, условия безопасности. Потому что молодые здоровые парни будут иметь работу. Эти меры также приведут к восстановлению инфраструктуры. Вот что даст концентрация усилий на строительстве. А концентрация усилий на инфраструктурных услугах посредством Независимых Инфраструктурных Управлений выведет из катастрофического состояния важнейшие для общества услуги. Одновременно простые люди почувствуют, что правительство делает что-то полезное. Акцент на транспарентности правительства постепенно вытеснит политических авантюристов с арены. Просто потому, что участие в политике не будет приносить доход. И тогда, шаг за шагом, политический ландшафт станет характеризоваться отбором не среди жуликов, а среди людей порядочных. К чему это всё приведёт? Шаг за шагом, произойдет сдвиг от политики разграбления к политике надежды. Благодарю вас. (Аплодисменты)