Novas regras para a reconstrução de uma nação despedaçada por Paul Collier

Vou falar sobre a recuperação pós-conflito e como podemos melhorar a recuperação pós-conflito. O passado de recuperação pós-conflito não impressiona muito. 40 por cento de todas as situações pós-conflito, na história, reverteram a conflito numa década. De facto, isto cobriu metade de todas as guerras civis. Porque é que o passado tem sido tão fraco? Bem, a abordagem convencional a situações pós-conflito assentou, mais ou menos, em três princípios.

O primeiro princípio é que a política é que é importante. Então a primeira coisa a ser prioritizada é a política. Tentar construir uma base política primeiro. E depois o segundo passo é dizer: "A situação é reconhecidamente perigosa, mas por um breve período." Então coloquem lá os soldados da paz, mas que eles regressem a casa o mais rápido possível. Portanto, soldados da paz a curto prazo. E em terceiro lugar, qual é a estratégia de saída para os soldados da paz? É uma eleição que formará um governo legítimo e responsável.

Então essa é a abordagem convencional. Eu acho que essa abordagem renega a realidade. Nós temos visto que não existe nenhuma solução rápida. E certamente também não existe solução rápida e segura. Eu tentei focar-me nos riscos de reversão de conflito durante a nossa década pós-conflito. E os riscos mantêm-se elevados ao longo da década. E mantêm-se elevados independentemente das inovações políticas. Será que uma eleição produz um governo responsável e legítimo? O que a eleição produz é um vencedor e um vencido. E o perdedor fica inquieto. A realidade é que nós precisamos de reverter a sequência. Não é a política que vem primeiro; na realidade a política vem em último lugar. A política torna-se mais fácil à medida que a década decorre se se estiver a construir numa base de segurança e desenvolvimento económico. A reconstrução de prosperidade.

Porque é que a política se torna mais fácil? E porque é que é tão difícil inicialmente? Porque depois de anos de estagnação e declínio, a mentalidade da política é a de que é um jogo de soma-zero. Se a realidade é a estagnação, eu só posso subir, se vocês descerem. E isso não gera uma política produtiva. Então, a mentalidade tem de passar de soma-zero a soma positiva antes de se conseguir atingir uma política eficaz. Só é possível tornar positiva essa transição mental, se a realidade for que a prosperidade esteja a ser construída. E de forma a construir a prosperidade, precisamos que a segurança esteja estabelecida. Então, é isso que se obtém quando se encara a realidade. Mas o objectivo de encarar a realidade é mudar a realidade.

E por isso agora, deixem-me sugerir duas abordagens complementares para a mudança da realidade das situações. A primeira é reconhecer a interdependência de três actores-chave, que são actores diferentes, e que de momento estão descoordenados. O primeiro actor é o Conselho de Segurança. O Conselho de Segurança tem habitualmente a responsabilidade de providenciar soldados da paz que edificam a segurança. E isso precisa de ser reconhecido, antes de mais, que a manutenção da paz funciona. É uma abordagem de custo-benefício. Realmente aumenta a segurança. Mas precisa de ser feito a longo-prazo. Precisa de ser uma abordagem que perdure uma década em vez de simplesmente um par de anos. Esse é um actor, o Conselho de Segurança.

O segundo actor, uma selecção diferente de pessoas, são os doadores. Os doadores fornecem assistência pós-conflito. Normalmente, no passado, os doadores têm estado interessados durante os primeiros dois anos, e depois aborreceram-se. Seguiram para outra situação qualquer. A recuperação económica pós-conflito é um processo lento. Não existem processos rápidos na economia à excepção do declínio. Isso pode ser feito rapidamente. (Risos) Então os doadores têm de permanecer nesta situação pelo menos durante uma década.

E depois, o terceiro actor-chave é o Governo pós-conflito. E existem duas coisas-chave que este deve fazer. Uma é que tem de fazer a reforma económica, em vez de queixar-se acerca da constituição política. Tem de reformar a política económica. Porquê? Porque durante o conflito a política económica normalmente deteriora-se. Os Governos agarram oportunidades a curto-prazo. E no fim do conflito, têm de enfrentar as consequências dos seus erros.

Portanto, esta herança de conflito é uma política económica muito má. Então, há uma agenda de reforma e há uma agenda de inclusão. A agenda de inclusão não tem origem em eleições. As eleições produzem um vencido, que é então excluído. Então a agenda de inclusão significa, na verdade, trazer pessoas para participar na causa. Então são esses os três actores. E eles são interdependentes a longo prazo. Se o Conselho de Segurança não se compromete com segurança no decurso de uma década, não se consegue a garantia que produz o investimento privado. Se não se conseguir a reforma política e a assistência, não se consegue a recuperação económica, que é a verdadeira saída estratégica para os soldados da paz. Então, nós deveríamos reconhecer essa interdependência, através de compromissos mútuos formais. As Nações Unidas até têm uma linguagem própria para estes compromissos, para reconhecimento de compromissos mútuos. É a chamada linguagem pactual. E assim, precisamos de um pacto pós-conflito. As Nações Unidas até têm uma agência que podia mediar estes pactos. Designa-se por Comissão de Consolidação da Paz.

Seria ideal se houvesse um padrão de normas estabelecido, para que, quando surgisse uma situação pós-conflito, houvesse uma expectativa destes compromissos mútuos das três partes. Então, essa é a primeira ideia. Reconhecer a interdependência. E agora deixem-me voltar para a segunda abordagem, que é complementar. E isto é para focar alguns objectivos críticos. A situação típica de pós-conflito é um zoo de diferentes actores com prioridades diferentes. E na verdade, infelizmente, se se vaguear ao sabor das necessidades isso resulta numa agenda muito imprecisa. Porque nestas situações, as necessidades estão por toda a parte. Mas a capacidade para implementar a mudança é muito limitada. Então, temos de ser disciplinados e focarmo-nos nas coisas que são fundamentais.

E eu quero sugerir que numa situação pós-conflito típica existem três coisas fundamentais. Uma, são empregos. Outra é o melhoramento dos serviços básicos. Especialmente a saúde, que é um desastre durante o conflito. Então são empregos, saúde e um governo transparente. Essas são as três prioridades fundamentais. Então vou falar um pouco sobre cada uma delas.

Empregos. Qual será a abordagem especial para criar empregos em situações pós-conflito? E porque é que os empregos são tão importantes? Empregos para quem? Empregos especialmente para jovens do sexo masculino. Em situações pós-conflito, a razão pela qual revertem com tanta frequência a conflito, não é porque as senhoras idosas se aborrecem. É porque os rapazes se aborrecem. E porque é que estão aborrecidos? Porque não têm nada para fazer. Então, precisamos de um processo de criação de empregos, para rapazes vulgares, rapidamente. Ora, isso é difícil. Os Governos em situação pós-conflito muitas vezes reagem aumentando excessivamente o serviço público. Esta não é uma boa ideia. Não é sustentável. Na realidade, está a criar-se um endividamento de longo prazo através da inflacção do serviço público. Mas conseguir que o sector privado expanda também é difícil. Porque qualquer actividade que esteja aberta ao comércio internacional vai ser basicamente não competitiva numa situação pós-conflito. Estes não são ambientes onde se possa criar manufactura para exportação.

Existe um sector que não se encontra exposto ao comércio internacional, e que pode criar muitos empregos. E que é, de qualquer modo, um sector razoável para expandir, num pós-conflito. E esse é o sector da construção. O sector da construção tem um papel vital, obviamente, na reconstrução. Mas habitualmente esse sector enfraqueceu durante o conflito. Durante o conflito as pessoas estão a destruir. Não está a ocorrer nenhuma construção. Então o sector vai encolhendo. E depois quando se tenta expandi-lo, porque foi encolhido, encontram-se muitos obstáculos. Basicamente, os preços sobem em flecha e os políticos desonestos depois colhem rendimentos do sector. Mas não cria empregos nenhuns. E assim a política prioritária é ultrapassar os obstáculos na expansão do sector de construção.

Que obstáculos poderão ser esses? Pensem apenas no que se tem de fazer para se ser bem sucedido na criação de uma estrutura, usando muita mão-de-obra. Primeiro, é necessário acesso a terras. Muitas vezes o sistema legal está quebrado e portanto, nem se consegue o acesso a terras. Em segundo lugar, são necessárias habilidades, as habilidades usuais do sector de construção. Em situações de pós-conflito nós não precisamos apenas de médicos sem fronteiras, precisamos de pedreiros sem fronteiras, para reconstituir o jogo de habilidade. Precisamos de empresas. As empresas desapareceram. Então precisamos de incentivar o crescimento de empresas locais. Se fizermos isso, não só conseguimos os empregos, como também conseguimos os melhoramentos na infraestrutura pública, a restauração da infraestrutura pública.

Deixem-me passar dos empregos para o segundo objectivo, que é melhorar os serviços sociais básicos. E até à data, tem havido uma certa esquizofrenia na comunidade de doadores, quanto a como constituir os serviços básicos nos sectores de pós-conflito. Por um lado, presta retórica à ideia de reconstruir um estado efectivo à imagem da Escandinávia nos anos 50. Vamos desenvolver ministérios disto, daquilo e daqueloutro, que providenciam estes serviços. E é esquizofrénico porque no fundo os doadores sabem que essa não é uma agenda realista. E assim o que também fazem é o evitamento total. Financiam apenas ONGs.

Nenhuma dessas abordagens é sensata. E então o que eu sugiro é o que eu chamo de Autoridades de Serviço Independentes. Serve para dividir as funções de um ministério na linha de monopólio em três. A função de planeamento e a função política mantêm-se no Ministério. Para o fornecimento de serviços no campo devem usar o que quer que funcione, igrejas, ONGs, comunidades locais. O que quer que funcione. E no meio, deve haver uma agência pública, a Autoridade de Serviço Independente, que canaliza os fundos públicos, e especialmente os fundos doados, aos fornecedores de vendas a retalho. Então, as ONGs passam a fazer parte de um sistema de governo público, em vez de serem independentes dele.

Uma vantagem, é poderem distribuir o dinheiro coerentemente. Outra é que pode tornar as ONGs responsáveis. Podem usar competição de gabarito. Assim, eles têm de competir uns contra os outros pelos recursos. As boas ONGs, como a Oxfam, são bastante apologistas desta ideia. Eles querem possuir a disciplina e a responsabilidade. Então, essa é uma maneira de conseguir que os serviços básicos expandam. E porque o governo iria financiar, iria co-representar estes serviços. Por isso eles não seriam fornecidos graças ao Governo dos Estados Unidos e a algumas ONG. Seriam co-representados como sendo realizados pelo governo pós-conflito, no país. Então, trabalhos, serviços básicos, finalmente, governo transparente.

Transparente significa seguir o seu dinheiro. O Governo de pós-conflito típico tem tão pouco dinheiro que precisa do nosso dinheiro para se manter apenas num sistema de subsistência. Não se pode ter as funções básicas de um estado estabelecidas a não ser que nós coloquemos dinheiro no orçamento central destes países. Mas se colocarmos dinheiro no orçamento central, nós sabemos que não existem sistemas orçamentais íntegros, o que significa que o dinheiro será bem aplicado. E se tudo o que fizermos for colocar dinheiro lá e fechar os olhos não é apenas porque o dinheiro é desperdiçado, esse é o menor dos nossos problemas, mas porque o dinheiro é interceptado. É interceptado pelos intrujões que estão no coração do problema político. Então, inadvertidamente, nós delegamos nas pessoas que são o problema.

Então, construir um governo transparente significa, sim, providenciar dinheiro para o orçamento. Mas também providenciar muita análise. O que significa muita ajuda técnica que siga o dinheiro. Paddy Ashdown, que foi o grande senhor da Bósnia para as Nações Unidas, no seu livro sobre a sua experiência, ele disse, "Eu apercebi-me de que o que precisava eram contabilistas sem fronteiras, para seguir esse dinheiro." Então esse é o - deixem-me resumir, este é o pacote.

Qual é o objectivo? Se seguirmos este critério, o que esperaríamos alcançar? Que ao fim de 10 anos, o foco no sector da construção teria produzido tanto empregos e, por conseguinte, segurança. Porque os jovens teriam empregos. E isso teria reconstruido a infraestrutura. Então é esse o foco no sector da construção. O foco na prestação de serviço básico através destas autoridades de serviço independentes teria resgatado os serviços básicos dos seus níveis catastróficos. E teria transmitido às pessoas comuns o sentido de que o governo estava a fazer algo útil. A ênfase no governo transparente teria gradualmente forçado os políticos intrujões a sair. Porque não haveria dinheiro na participação política. E assim gradualmente a selecção, a composição de políticos, mudaria de desonesto para honesto. Em que ponto isso nos deixaria? Gradualmente mudaria de uma política de saque para uma política de esperança. Obrigado. (Aplausos)