Stefan Wolff: Het pad naar de beëindiging van etnische conflicten

Vandaag wil ik met jullie praten over etnische conflicten en burgeroorlog. Dit zijn doorgaans niet de meest vrolijke onderwerpen. Ze leveren meestal niet het soort van goed nieuws op waar deze conferenties over gaan. Toch kan er op zijn minst enig goed nieuws worden verteld omdat het aantal van dit soort conflicten nu lager is dan twee decennia geleden. Wat misschien nog belangrijker is, is dat we ook veel beter begrijpen wat kan worden gedaan om het aantal etnische conflicten, burgeroorlogen en het lijden dat ze veroorzaken, verder terug te dringen. Drie aspecten dringen zich op: leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving. Ik zal me me in mijn toespraak concentreren op de reden waarom ze belangrijk zijn, op welke manier ze belangrijk zijn, en wat we allemaal kunnen doen om ervoor te zorgen dat ze op de juiste manier belangrijk blijven. Daarmee bedoel ik hoe ieder van ons kan bijdragen aan het ontwikkelen en verfijnen van de vaardigheden van lokale en globale leiders om vrede te sluiten en ze te laten voortduren. Maar laten we beginnen bij het begin.

Burgeroorlogen halen al tientallen jaren lang de voorpagina van de kranten. Vooral etnische conflicten vormen een constante bedreiging voor de internationale veiligheid. Al bijna twee decennia lang krijgen we voortdurend slecht nieuws en die beelden blijven maar rondspoken. In Georgië zagen we in augustus 2008, na een jarenlange patstelling, weer een felle heropleving van het geweld. Dit escaleerde snel tot een vijfdaagse oorlog tussen Rusland en Georgië. Georgië kwam er meer dan ooit verdeeld uit. In Kenia gaven de omstreden presidentsverkiezingen in 2007 - we hebben er net nog over gehoord - al snel aanleiding tot een hoge mate van inter-etnisch geweld. Het leidde tot de dood en de vlucht van duizenden mensen. In Sri Lanka leidde een decennia durende burgeroorlog tussen de Tamil-minderheid en de Singalese meerderheid in 2009 tot een bloedige climax. Daar zijn sinds 1983 misschien wel maar liefst 100.000 mensen gedood. In Kirgizië hebben zich de jongste weken ongekende niveaus van geweld voorgedaan tussen etnische Kirgiziërs en etnische Oezbeken. Honderden mensen zijn gedood, meer dan 100.000 ontheemd, waaronder veel etnische Oezbeken, die naar buurland Oezbekistan gevlucht zijn. In het Midden-Oosten blijft het conflict tussen Israëli's en Palestijnen onverminderd doorgaan. Het wordt steeds moeilijker om te zien hoe een mogelijke, duurzame oplossing kan worden bereikt. Darfur is misschien van de voorpagina verdwenen maar het doden en verdrijven blijft er evengoed doorgaan, en de pure menselijke ellende die daaruit voortvloeit is met geen pen te beschrijven. In Irak ten slotte is het geweld weer aan het toenemen. Het land heeft vier maanden na de laatste parlementsverkiezingen nog steeds geen regering.

Maar wacht even, deze voordracht ging over het goede nieuws. Zijn dit nu de beelden uit het verleden? Nou, ondanks de onheilspellende foto's uit het Midden-Oosten, Darfur, Irak en elders is er een langere-termijntrend die toch wat goed nieuws betekent. In de afgelopen twee decennia sinds het einde van de Koude Oorlog is er een algemene daling van het aantal burgeroorlogen. Sinds het hoogtepunt in het begin van de jaren '90, toen er ongeveer 50 van dergelijke burgeroorlogen aan de gang waren, hebben we nu vandaag 30 procent minder van dergelijke conflicten. Het aantal mensen gedood in burgeroorlogen is vandaag veel lager dan een decennium of twee geleden. Maar deze trend is minder eenduidig. Het hoogste niveau van sterfgevallen op het slagveld werd geregistreerd tussen 1998 en 2001 toen elk jaar ongeveer 80.000 soldaten, politieagenten en rebellen stierven. Het laagste aantal gestorven strijders kwam voor in 2003, met slechts 20.000 doden. Ondanks de schommelingen is de algemene trend - en dit is het belangrijkste - duidelijk neerwaarts in de afgelopen twee decennia.

Het nieuws over burgerslachtoffers is ook minder slecht dan het vroeger was. In 1997 en 1998 werden meer dan 12.000 burgers opzettelijk gedood in burgeroorlogen. Een decennium later staat dit cijfer op 4.000. Dat is een daling met twee derde. Deze daling zou nog meer afgetekend zijn als we de genocide in Rwanda in 1994 in rekening brachten. Toen werden 800.000 burgers afgeslacht in een slechts een paar maanden tijd. Zeker een prestatie die nooit meer zou mogen worden overtroffen. Ook belangrijk is het op te merken dat deze cijfers slechts een deel van het verhaal te vertellen. Ze houden geen rekening met mensen die zijn overleden als gevolg van burgeroorlogen, door honger of ziekte bijvoorbeeld. En ze doen ook geen recht aan het lijden van burgers in het algemeen. Martelingen, verkrachtingen en etnische zuiveringen zijn zeer effectief geworden als vaak niet-dodelijke wapens in een burgeroorlog. Anders gezegd, voor de burgers die de gevolgen ondervinden van etnische conflicten en burgeroorlog, bestaat er geen goede oorlog en is er geen slechte vrede. Hoewel elke vermoorde, verminkte, verkrachte, gemartelde burger er een teveel is, is het een feit dat het aantal burgerslachtoffers vandaag duidelijk lager is dan het een decennium geleden was. Dat is goed nieuws.

We hebben vandaag minder conflicten met minder slachtoffers. En de grote vraag is natuurlijk hoe dat komt. In sommige gevallen, is er een militaire overwinning door een van de partijen. Dit is ook een oplossing maar zelden is het er een zonder menselijke kosten of humanitaire gevolgen. De nederlaag van de Tamil Tijgers in Sri Lanka is misschien wel het meest recente voorbeeld daarvan. We hebben vergelijkbare zogenaamde militaire oplossingen gezien in de Balkan, in de zuidelijke Kaukasus en in het grootste deel van Afrika. Soms zijn ze vergezeld van onderhandelde overeenkomsten, of op zijn minst een staakt-het-vuren, en worden vredeshandhavers ingezet. Maar bijna nooit zijn ze een doorslaand succes - in Bosnië en Herzegovina misschien meer nog dan in Georgië. Maar voor veel delen van Afrika verwoordde een collega het ooit op deze manier: "Het staakt-het-vuren op dinsdagavond werd net op tijd bereikt om op woensdagochtend de genocide te laten beginnen."

Maar laten we eens kijken naar het goede nieuws. Als er geen oplossing behaald wordt op het slagveld, kunnen drie factoren instaan voor de preventie van etnische conflicten en burgeroorlog, of voor een duurzame vrede naderhand: leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving. Neem het voorbeeld van Noord-Ierland. Ondanks eeuwen van vijandschap, decennia van geweld en duizenden dodelijke slachtoffers, werd in 1998 een historische overeenkomst gesloten. De oorspronkelijke versie werd vakkundig onderhandeld door senator George Mitchell. Cruciaal voor het succes op lange termijn van het vredesproces in Noord-Ierland, waren de duidelijke voorwaarden die hij oplegde aan de deelname en de onderhandelingen. Het centrale punt was een verbintenis tot uitsluitend vreedzame middelen. Latere herzieningen van de overeenkomst werden gefaciliteerd door de Britse en Ierse regeringen, die nooit wankelden in hun vastberadenheid om vrede en stabiliteit te brengen in Noord-Ierland.

De basisinstellingen die werden ingevoerd in 1998 en hun aanpassingen in 2006 en 2008 waren echt innovatief en zorgden ervoor dat aan de basiseisen van alle strijdende partijen werd tegemoetgekomen. De overeenkomst combineert een machtsdelingsregeling in Noord-Ierland met grensoverschrijdende instellingen die Belfast en Dublin met elkaar verbinden en dus de zogenaamde Ierse dimensie van het conflict erkennen. Zeer betekenisvol is ook de duidelijke focus op zowel de rechten van het individu als op de rechten van gemeenschappen. De bepalingen in de overeenkomst zijn misschien complex, maar dat is het onderliggende conflict ook. Misschien is het allerbelangrijkste wel dat de lokale leiders herhaaldelijk de uitdaging van het compromis aangingen, niet altijd snel en niet altijd even enthousiast, maar aan het einde slaagden ze erin. Wie had zich ooit kunnen voorstellen dat Ian Paisley en Martin McGuinness gezamenlijk Noord-Ierland zouden besturen als premier en vice-premier?

Is Noord-Ierland een uniek voorbeeld, of is dit soort verklaring alleen te veralgemenen in democratische en ontwikkelde landen? In geen geval. Het einde van de langdurige burgeroorlog in Liberia in 2003 illustreert het belang van leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving evenzeer als de succesvolle preventie van een volledige burgeroorlog in Macedonië in 2001, of het succesvol beëindigen van het conflict in Atjeh in Indonesië in 2005. In alle drie gevallen waren lokale leiders bereid en in staat om tot vrede te komen. De internationale gemeenschap stond klaar om hen te helpen bij het onderhandelen en implementeren van een overeenkomst. De instellingen hebben zich gehouden aan de belofte die ze die dag waren overeengekomen.

Leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving bestuderen helpt ook te verklaren waarom geen vrede werd bereikt, of geen blijvende vrede. De hoop die was gevestigd op de Oslo-akkoorden leidde niet tot een einde van het Israëlisch/Palestijns conflict. Niet alle problemen die moesten worden opgelost, werden daadwerkelijk opgenomen in de afspraken. Integendeel, lokale leiders begonnen ze later te herzien. Maar in plaats van deze gelegenheid aan te grijpen, verloren de lokale en internationale leiders hun belangstelling en werden ze afgeleid door de tweede Intifada, de gebeurtenissen van 9/11 en de oorlogen in Afghanistan en Irak.

Het alomvattende vredesakkoord voor Soedan, ondertekend in 2005, bleek minder alomvattend te zijn dan gepland, en de bepalingen ervan kunnen de kiemen van een volledige terugkeer naar oorlog tussen noord en zuid in zich dragen. Wijzigingen en tekortkomingen in leiderschap, internationale diplomatie die 'meer af dan aan' is en institutionele tekortkomingen nemen dit allemaal in bijna gelijke mate voor hun rekening. Onopgeloste grensdisputen, geruzie over olie-inkomsten, het voortdurende conflict in Darfur, het escalerende tribale geweld in het zuiden en de zwakke staatstructuur in heel Soedan vervolledigen een zeer deprimerend beeld van de stand van zaken in het grootste land van Afrika.

Een laatste voorbeeld: Kosovo. Het feit dat er geen onderhandelde oplossing kwam voor Kosovo en het geweld, de spanningen en de facto opdeling die er het gevolg van zijn, hebben hun oorzaken in veel verschillende factoren. Drie daarvan staan centraal. Ten eerste, de onverzettelijkheid van de plaatselijke leiders die geen genoegen namen met minder dan hun maximale eisen. Ten tweede, de internationale diplomatieke inspanningen die vanaf het begin gehinderd werden door de westerse steun aan de onafhankelijkheid van Kosovo. En ten derde, een gebrek aan fantasie als het ging over het creëren van instellingen die de noden van zowel Serviërs als Albanezen zouden hebben aangepakt. Maar toch hebben we hier weer wat goed nieuws. Er is sprake van een hoog niveau van goed toegeruste internationale aanwezigheid in Kosovo en in de Balkan in het algemeen. Ook hebben de lokale leiders aan beide zijden een relatieve terughoudendheid getoond. Dat verklaart waarom de dingen in de afgelopen twee jaar sinds 2008 niet nog erger zijn geweest.

Dus zelfs in situaties waar de resultaten minder dan optimaal zijn, hebben lokale leiders en internationale leiders een keuze, en kunnen ze een positief verschil maken. Een koude oorlog is niet zo goed als een koude vrede, maar een koude vrede is nog altijd beter dan een hete oorlog. Goed nieuws gaat ook over het leren van de juiste lessen. Wat onderscheidt het Israëlisch/Palestijns conflict van dat in Noord-Ierland of de burgeroorlog in Soedan van die in Liberia? Zowel de successen als de mislukkingen leren ons een aantal dingen van cruciaal belang waar we aan moeten denken als we willen dat het goede nieuws blijft aanhouden. Ten eerste, leiderschap. Etnische conflicten en burgeroorlogen zijn geen natuurlijke, maar door de mens veroorzaakte rampen. Het voorkomen en het oplossen ervan gebeurt evenmin vanzelf. Leiderschap moet capabel, vastberaden en vooruitziend zijn in zijn inzet voor vrede. Leiders moeten met elkaar en met hun volgelingen contact houden, en hen meenemen op een vaak moeizame reis naar een vreedzame toekomst.

Ten tweede, diplomatie. Diplomatie moet over voldoende middelen beschikken, volharden, en de juiste mix van prikkels en druk op leiders en volgelingen toepassen. Het moet hen helpen een billijk compromis te bereiken, en het moet ervoor zorgen dat een brede coalitie van lokale, regionale en internationale supporters hen helpen bij de uitvoering van hun overeenkomst.

Ten derde, de institutionele vormgeving. Institutionele vormgeving vereist een scherpe aandacht voor problemen, innovatief denken en een flexibele en goed gefinancierde uitvoering. Strijdende partijen moeten kunnen afstappen van hun maximale eisen en streven naar een compromis dat elkaars behoeften erkent. Ze moeten nadenken over de inhoud van hun overeenkomst veel meer dan over de etiketten die ze er op willen plakken. Strijdende partijen moeten ook worden voorbereid om terug te keren naar de onderhandelingstafel indien de uitvoering van de overeenkomst stokt.

Voor mij persoonlijk is de meest kritische les van dit allemaal: lokale inzet voor vrede is heel belangrijk, maar het is vaak niet genoeg om geweld te voorkomen of te beëindigen. Zelfs de sterkste diplomatie en institutionele vormgeving kunnen niet op tegen lokale mislukkingen en hun gevolgen. Daarom moeten we investeren in de opleiding van leiders, leiders die de vaardigheden, visie en vastberadenheid hebben om vrede te sluiten. Leiders, met andere woorden, die door hun volk vertrouwd en gevolgd worden zelfs als dat het maken van moeilijke keuzes inhoudt.

Een laatste gedachte: burgeroorlogen beëindigen is een proces dat is beladen met gevaren, frustraties en tegenslagen. Het duurt vaak een generatie om te verwezenlijken, maar het vereist ook dat wij, de huidige generatie, de verantwoordelijkheid nemen om de juiste lessen te trekken over leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving, zodat de kindsoldaten van vandaag de kinderen van morgen kunnen worden.

Dank je.

(Applaus)