Paul Colliers nieuwe regels voor de heropbouw van een gebroken natie

Ik ga het hebben over postconflict-wederopbouw en hoe we dat beter zouden kunnen aanpakken. Onze wapenfeiten in postconflict-wederopbouw zijn niet indrukwekkend. 40% van alle historische postconflict-situaties zijn binnen 10 jaar weer op conflict uitgedraaid. In feite vormen zij de helft van alle burgeroorlogen. Waarom deze slechte staat van dienst? Welnu, de conventionele benadering van postconflict-situaties berustte min of meer op drie principes.

Het eerste principe is dat het om politiek draait. Dus het eerste dat voorrang krijgt, is politiek. Probeer eerst een politieke regeling te treffen. De tweede stap is te zeggen: "De situatie is wel gevaarlijk, maar slechts voor korte tijd." Dus zet vredestroepen in, maar haal ze zo spoedig mogelijk weer weg. Dus, vredestroepen voor de korte termijn. Ten derde, wat is de exit-strategie voor de vredestroepen? Dat is een verkiezing. Die produceert een legitiem en verantwoordelijk bestuur.

Dus dat is de conventionele aanpak. Ik denk dat deze aanpak de realiteit ontkent. We zien dat er geen snelle oplossing is. Al helemaal geen snelle veiligheidsoplossing. Ik heb gekeken naar het risico op terugval naar geweld, gedurende ons postconflict-decennium. De risico's blijven het hele decennium groot. Ze blijven groot ongeacht de politieke innovaties. Brengt een verkiezing een verantwoordelijk en legitiem bestuur? Wat een verkiezing brengt, is een winnaar en een verliezer, en de verliezer staat buitenspel. De realiteit is dat we de gang van zaken moeten omdraaien. Het is niet: politiek eerst. Het is: politiek als laatste. De politiek wordt makkelijker naarmate het decennium vordert, als je bouwt op een basis van veiligheid en economische ontwikkeling. De heropbouw van welvaart.

Waarom wordt de politiek makkelijker? Waarom is het begin zo moeilijk? Omdat na jaren van stagnatie en neergang, de politieke mentaliteit is dat het een nulsomspel is. Als de realiteit stagnatie is, kan ik alleen omhoog als jij omlaag gaat. Dat levert geen productieve politiek op. Dus de mentaliteit moet veranderen van nulsom in win-win, voordat productieve politiek mogelijk is. Je kunt die positieve gedachtegang alleen krijgen als de realiteit is dat welvaart wordt opgebouwd. En om welvaart te bouwen, hebben we veiligheid nodig. Dat krijg je wanneer je de realiteit onder ogen ziet. Maar het doel van de realiteit onder ogen zien is de realiteit te veranderen.

Ik zal nu twee verschillende benaderingen schetsen om de realiteit van de situaties te veranderen. De eerste is het erkennen van de wederzijdse afhankelijkheid van drie verschillende partijen, die momenteel ongecoördineerd zijn. De eerste partij is de Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad heeft doorgaans de taak om de vredestroepen te leveren die de veiligheid opbouwen. Dat dient te worden erkend, allereerst, dat vredestroepen effectief zijn. Het is een kosteneffectieve aanpak. Het doet de veiligheid toenemen. Maar het moet gebeuren op lange termijn. Het moet een 10-jaarsaanpak zijn, in plaats van slechts enkele jaren. Dat is één partij, de Veiligheidsraad.

De tweede partij, een andere groep gasten, zijn de donoren. De donoren bieden postconflict-hulp. In het verleden waren donoren meestal de eerste paar jaar geïnteresseerd, en raakten dan verveeld. Ze vertrokken naar een andere situatie. Economisch herstel na een conflict is een langzaam proces. Er zijn geen snelle processen in de economie... behalve neergang. Dat kan vrij snel gaan. (Gelach) Dus de donoren moeten bij de situatie blijven gedurende tenminste tien jaar.

Dan de derde partij: dat is de postconflict-regering. Er zijn twee belangrijke dingen die ze moet doen. Ten eerste moet ze de economie hervormen, en zich niet druk maken over de politieke constitutie. Ze moet het economisch beleid hervormen. Waarom? Omdat tijdens een conflict het economisch beleid normaliter verslechtert. Overheden grijpen korte-termijnkansen. Tegen het einde van het conflict pluk je daar de zure vruchten van.

Dus conflict resulteert in buitengewoon slecht economisch beleid. Dus er is een hervormingsagenda, en er is een inclusie-agenda. De inclusie-agenda komt niet van verkiezingen. Verkiezingen produceren een verliezer, die dan buitengesloten wordt. Dus de inclusie-agenda betekent oprecht mensen binnenboord halen. Dus deze drie partijen. Ze zijn wederzijds afhankelijk over een lange termijn. Als de Veiligheidsraad zich niet engageert voor veiligheid, een decennium lang, dan heb je niet de geruststelling die leidt tot private investeringen. Als je niet de beleidshervorming en hulp krijgt, krijg je geen economisch herstel, hetgeen de werkelijke exit-strategie is voor de vredestroepen. We zouden die onderlinge afhankelijkheid moeten erkennen door formele wederzijdse verbintenissen. De Verenigde Naties hebben een taal voor de erkenning van deze wederzijdse verbintenissen, Het heet de taal van de overeenkomst. Dus we hebben een postconflict-overeenkomst. De VN heeft zelfs een bureau dat bij deze overeenkomsten zou kunnen bemiddelen. Het heet de Peace Building Commission.

Ideaal zou een standaard normenset zijn waarbij er in een postconflict-situatie een verwachting zou zijn van wederzijdse verbintenissen van de drie partijen. Dus dat is één. Erken wederzijdse afhankelijkheid. Nu de tweede benadering, die complementair is. Die is: te focussen op enkele cruciale doelen. Een typische postconflict-situatie is een dierentuin van verschillende partijen met verschillende prioriteiten. Inderdaad, helaas, als je navigeert op behoeften krijg je een zeer onsamenhangende agenda. Want in deze situaties zijn behoeften alomtegenwoordig. Maar de capaciteit om verandering te brengen is zeer beperkt. Dus we moeten gedisciplineerd zijn en ons richten op de wezenlijke zaken.

Ik wil suggereren dat in de typische postconflict-situatie drie dingen wezenlijk zijn. Eén is banen. Een andere is verbeteringen in basisdiensten. Vooral gezondheid, wat een ramp is bij een conflict. Dus banen, gezondheid, en schoon bestuur. Dat zijn de drie wezenlijke prioriteiten. Ik ga het even hebben over elk van hen.

Banen. Wat is een onderscheidende aanpak voor het creëren van banen in postconflict-situaties? Waarom zijn banen zo belangrijk? Banen voor wie? Vooral banen voor jonge mannen. In postconflict-situaties is de reden waarom die zo vaak weer op geweld uitlopen niet dat oudere vrouwen heethoofdig worden. Het is omdat jonge mannen heethoofdig worden. Waarom worden ze heethoofdig? Omdat ze niets anders te doen hebben. Dus we hebben een proces nodig om banen te scheppen, voor gewone jonge mannen, met spoed. Dat is moeilijk. Overheden in post-conflict-situaties reageren vaak met het uitbreiden van het ambtenarenapparaat. Dat is geen goed idee. Het is niet duurzaam. In feite bouw je een lange-termijnverplichting door het ambtenarenapparaat uit te breiden. Maar zorgen dat de private sector zich uitbreidt, is ook moeilijk. Want elke activiteit die open is voor internationale handel zal niet concurrentieel zijn in een postconflict-situatie. Dit zijn geen omgevingen waarin je exportproductie kunt creëren.

Er is één sector die niet open is voor internationale handel, en die veel banen kan genereren. Het is, in ieder geval, een zinnige sector om uit te breiden na een conflict. Dat is de bouwsector. De bouwsector speelt uiteraard een vitale rol in wederopbouw. Maar doorgaans is die sector weggekwijnd tijdens het conflict. Tijdens een conflict doet men aan destructie. Constructie vindt niet plaats. Dus de sector kwijnt weg. Als je probeert hem uit te breiden, stuit je in die toestand op een hoop knelpunten. Prijzen zijn torenhoog en corrupte politici zuigen de sector uit. Maar er worden geen banen geschapen. Dus beleidsprioriteit is om die knelpunten op te lossen tijdens het uitbreiden van de bouwsector.

Wat zouden die knelpunten kunnen zijn? Denk maar wat je moet doen om met succes een bouwwerk te realiseren, met veel mankracht. Allereerst heb je land nodig. Vaak is het rechtssysteem ingestort en dus krijg je niet eens toegang tot land. Ten tweede heb je vaardigheden nodig, de praktische vaardigheden van de bouwsector. In postconflict-situaties hebben we niet alleen artsen zonder grenzen nodig, maar ook metselaars zonder grenzen, om vaardigheden te onderwijzen. We hebben bedrijven nodig. Die zijn weggetrokken. Dus moeten we de groei van lokale bedrijven aanmoedigen. Als we dat doen, krijgen we niet alleen banen, maar tevens verbetering van de infrastructuur, de restauratie van de openbare infrastructuur.

Na de banen, nu het tweede doel: het verbeteren van basale sociale voorzieningen. Tot op heden was er een soort schizofrenie in de donorgemeenschap, als het ging om het bouwen van basisdiensten in de postconfict-sectoren. Aan de ene kant heeft ze de mond vol van het idee een effectieve staat te herbouwen naar het model van Scandinavië in de jaren '50. Laten we diverse ministeries ontwikkelen die deze diensten kunnen leveren. Het is schizofreen omdat donoren ergens wel weten dat dit geen realistische agenda is. Dus wat ze eveneens doen, is een complete bypass. Enkel ngo's financieren.

Geen van beide aanpakken is zinnig. Dus wat ik zou willen voorstellen is wat ik noem Onafhankelijke Diensten-Autoriteiten. Het verdeelt de functies van een monopolie-ministerie in drieën. De planfunctie en beleidsfunctie blijven bij het ministerie. De diensten in het veld worden geleverd door wie daar het beste in is, kerken, ngo's, lokale gemeenschappen. Als het maar werkt. Daartussenin zou een publieke instelling moeten zitten, de Onafhankelijke Diensten-Autoriteit, die publieke gelden kanaliseert, met name donorgelden, naar de leveranciers van diensten. Dus de ngo's worden onderdeel van een publiek overheidssysteem, in plaats van afhankelijk daarvan.

Eén voordeel hiervan is dat je geld coherent kunt toewijzen. Een ander voordeel is dat je ngo's verantwoording kunt laten afleggen. Je kunt meetbare concurrentie gebruiken. Dus ze moeten met elkaar concurreren om de middelen. De goede ngo's, zoals Oxfam, zijn grote voorstanders van dit idee. Ze willen die discipline en verantwoording. Dus dat is een goede manier om basisdiensten uit te breiden. Omdat de overheid dit zou financieren, zou ze deze diensten onder haar naam voegen. Dus ze zouden niet geleverd worden dankzij de regering van de Verenigde Staten en een ngo. Ze zouden worden ingelijfd als zijnde geleverd door de postconflict-regering in dat land. Dus banen, basisdiensten, en als laatste schoon bestuur.

Schoon betekent: volg het geld op. De typische postconflict-regering heeft zo weinig geld dat ze ons geld nodig hebben enkel om in leven gehouden te worden. Je krijgt de basisfuncties van de staat niet gedaan tenzij wij geld in de centrale begroting van deze landen stoppen. Maar als we daar geld in stoppen, weten we dat er niet de begrotingssystemen met integriteit zijn, die zouden zorgen dat dat geld goed besteed wordt. Als we er alleen geld in stoppen en onze ogen sluiten, zal dat geld niet alleen verspild zijn -- dat is nog het minste probleem -- het betekent dat het geld gekaapt wordt. Het wordt gekaapt door de schurken in het hart van het politieke probleem. Dus onopzettelijk bekrachtigen we de mensen die het probleem zijn.

Schoon bestuur bouwen betekent, ja, lever geld aan de begroting. Maar lever tevens een hele hoop toezicht. Dat betekent een hoop technische assistentie die het geld volgt. Paddy Ashdown, de hoge groot-nobob van Bosnië voor de Verenigde Naties, schreef in zijn boek over zijn ervaring: "Ik realiseerde me dat ik accountants zonder grenzen nodig had, om dat geld op te volgen." Dus dat is -- laat ik afronden -- dit is het pakket.

Wat is het doel? Als we dit doen, wat hopen we dan te bereiken? Dat na tien jaar, de focus op de bouwsector banen, en daarmee veiligheid, zou hebben geleverd. Want jonge mensen zouden banen hebben. Het zou de infrastructuur hebben heropgebouwd. Dat is de focus op de bouwsector. De focus op de basisdiensten-levering door de Onafhankelijke Diensten-Autoriteiten zou basisdiensten hebben gered van hun catastrofale niveaus. Het zou aan gewone mensen het idee hebben gegeven dat de overheid iets nuttigs doet. De nadruk op schoon bestuur zou geleidelijk de politieke schurken hebben opgeruimd. Want er zou geen geld meer te halen zijn uit deelname aan het bestuur. Dus geleidelijk zou de selectie, de samenstelling van politici, verschuiven van de schurken naar de eerlijken. Wat zou het voor ons betekenen? Geleidelijk zou het opschuiven van een plunderpolitiek naar een politiek van hoop. Dank je wel. (Applaus)