폴 콜리어의 파괴된 국가를 재건하는 새 규칙

저는 분쟁 후 복구와 분쟁 후 복구를 더 잘 할 수 있는 방법에 대해 이야기할까 합니다. 분쟁 후 복구에 대한 기록은 그리 훌륭하지 않습니다. 역사적으로 분쟁 후 40%의 경우에 채 10년이 안돼서 다시 분쟁 상황이 되었습니다. 실제 전체 내전의 절반이 이런 경우입니다. 기록이 이렇게 나쁜 이유가 뭘까요? 분쟁 이후 상태를 대처하는 통상적인 접근법은 보통 세 가지 원칙에 기반하고 있습니다.

첫번째 원칙은 정치의 중요성입니다. 따라서 첫번째 우선순위는 정치가 됩니다. 우선 정치적 안정을 확립하기 위해 노력합니다. 그리고 두번째 단계에서 이런 말을 합니다. "상황이 위험하다는 것은 인정하지만, 잠깐일 뿐이다." "그러니 평화유지군을 배치하되 가능한 한 빨리 철수하자." 즉 단기간의 평화유지군입니다. 세번째, 그러면 평화유지군의 출구 전략은 무엇일까요? 바로 선거입니다. 선거는 합법적이고 책임있는 정부를 만들 것입니다.

이것이 바로 통상적인 접근법입니다. 제 생각에 이 방식은 현실적이지 않습니다. 우리는 단기간의 해결책이라는 건 없다는 걸 압니다. 확실히 단기간에 안전을 보장할 방법은 없습니다. 분쟁 후 십 년 사이 분쟁으로 다시 돌아갈 위험을 살펴 보았습니다만 그와 같은 위험은 그 십 년 동안에 걸쳐 계속 커졌습니다. 정치적인 혁신과는 상관없이 위험은 컸습니다. 선거를 통해 책임있고 합법적인 정부가 만들어질까요? 선거는 그저 승자와 패자를 만들 뿐입니다. 그리고 패자는 받아들여지지 않습니다. 현실적으로는 이 순서를 뒤집어 져야 합니다. 정치는 제일 먼저가 아니라 실제로는 제일 마지막이어야 합니다. 십 년이 지나는 동안 안전보장과 경제발전의 토대가 구축되면 정치는 더욱 쉬워집니다. 번영의 재건.

왜 정치문제가 해결하기 쉬워질까요? 그리고 왜 초기에는 어려운 것일까요? 왜냐하면 수년에 걸친 경기침체와 퇴락에 따라 '영의 합 게임'의 정치 심리가 팽배하기 때문입니다. 영의 합게임: Zero-sum game 참가자들의 실익의 합이 0 만약 현실이 침체기이면 다른 사람이 떨어져야 내가 올라 갈수 있습니다. 이렇게 되면 생산적인 정치가 될 수 없습니다. 생산적인 정치를 만들려면 심리상태가 '영(零)의 합'에서 '양(陽)의 합'으로 바뀌어야 합니다. 현실적으로 번영이 구축되어야만 심리가 '양의 합'으로 바뀌게 되는 것이죠. 그리고 번영을 구축하기 위해서는 먼저 안전이 확보되어야 합니다. 현실을 바로 보면 이와 같습니다. 하지만 현실을 맞닥뜨리는 목적은 현실을 바꾸는 것입니다.

이제 저는 상황의 실체를 바꾸는 두 가지 보완적인 방법을 제안하려고 합니다. 첫째는 세 가지 서로 다르고 현재 서로 협력하지 않는 핵심 참여자들이 상호의존성을 인식해야 합니다. 첫번째 참여자는 안전보장이사회입니다. 안전보장이사회는 보통 평화유지군을 제공 안전을 확립하는 책임을 맡습니다. 이는 무엇보다 평화유지군이 제 몫을 한다는 점에 대한 인정이 있어야 합니다. 이는 비용효율적인 방법입니다. 실제로 안전성도 좋아집니다. 하지만 장기간에 걸쳐 유지되어야 합니다. 단지 몇년이 아니라 십여년은 족히 필요합니다. 이것이 참여자의 한 축 안전보장이사회입니다.

두번째 참여자는 전혀 다른 사람들로 원조제공자입니다. 이들은 분쟁 후 원조를 제공합니다. 과거에 원조제공자는 보통 첫 이삼 년 정도만 관심을 갖다가 금새 관심이 식어버렸습니다. 그리고는 다른 분쟁 상황으로 옮겨갑니다. 분쟁 후 경제재건은 느린 과정입니다. 경제에서는 경기하강외에는 빠른 것이 없습니다. 경기하강만 정말 빨리 다가오곤 하지요. (웃음) 그래서 원조제공자는 적어도 십 년은 그 상황에 지속적으로 관여해야 합니다.

마지막 세번째 핵심 참여자는 분쟁 후 정부입니다. 이들이 해야 할 중요한 일이 두 가지 있습니다. 하나는 정치적인 구호에 아랑곳하지 말고 경제개혁을 단행하는 것입니다. 경제정책을 개혁해야 합니다. 왜 그럴까요? 왜냐하면 분쟁기간 동안 경제정책은 통상 퇴보합니다. 정부는 단기간의 기회만 엿보죠. 분쟁이 종식될 즈음, 피난했던 국민들이 돌아옵니다.

따라서 분쟁의 유산만큼 나쁜 경제정책이 없습니다. 바로 여기에 개혁의 의제와 포용의 의제가 있습니다. 포용의 의제는 선거를 통해 달성할 수 없습니다. 선거는 패자를 낳고 패자는 제외됩니다. 따라서 포용의 의제는 순수하게 사람들을 다 끌어안는 것입니다. 여기 세 참여자가 있습니다. 그리고 이들은 긴 시간 동안 서로 의존하고 있습니다. 만약 안전보장이사회가 십 년에 걸쳐 안전의 확보에 집중하지 않는다면 개인투자를 유도할 확실한 장치가 없게 됩니다. 만약 정책개혁이나 원조의 손길이 없다면 평화유지군의 진정한 출구전략인 경제회복이 이루어지지 않습니다. 그러니 공식적인 서로간의 약속을 통해 상호의존성을 인정할 필요가 있습니다. UN에는 실제로 이와 같은 "상호 약속" 혹은 "상호 약속의 인정"을 지칭하는 용어가 있습니다. 바로 "협정의 언어"라고 부르는 것입니다. 이제 우리는 "분쟁 후 협정"이 필요합니다. UN에는 심지어 이들 협정을 중재할 기구도 있습니다. "평화건설위원회"라는 것이 그것입니다.

이제 분쟁 후 어떤 상황에 처했을 때 주요 당사자가 상호간의 책무를 이행할 수 있도록 하는 표준적인 규약이 있다면 이상적이리라 생각합니다. 이게 첫번째 아이디어입니다. 상호의존성의 인정. 이제 이를 보완할 두번째 방법입니다. 이는 몇 가지 중요한 목표에 집중하는 것입니다. 보통의 분쟁 후에는 여러 당사자간에 우선 순위가 뒤죽박죽인 혼동의 상황입니다. 불행히, 실제 필요성에만 고려하다보면 매우 산만한 의제에 도달합니다. 왜냐하면 이런 상황에서는 모든 게 필요하기 때문입니다. 하지만 변화를 구현할 능력은 한정되어 있죠. 그래서 원칙에 따라 중요한 일에 집중해야 합니다.

보통의 분쟁 후 상황에서는 세 가지가 중요하다고 제안하고 싶습니다. 한 가지는 일자리입니다. 다른 하나는 기본 서비스의 개선이구요. 특히 분쟁 동안 끔찍했을 의료서비스는 중요합니다. 따라서 일자리, 건강, 그리고 깨끗한 정부가 중요합니다. 이 세 가지가 가장 중요한 우선 순위입니다. 이제 하나씩 말 해 보겠습니다.

일자리. 분쟁 후 상황에서 일자리를 증대시키는 확실한 방법이 뭘까요? 그리고 왜 일자리가 중요할까요? 그런데 누구를 위한 일자리죠? 특히 젊은 남성들의 일자리입니다. 분쟁 후 상황에서 그렇게 종종 다시 분쟁으로 돌아가는 이유는 나이든 여자분들이 불만에 쌓여서가 아닙니다. 바로 젊은 남성들이 불만이기 때문입니다. 왜 젊은 남성들이 불만일까요? 왜냐하면 할 일이 없기 때문입니다. 그렇기 때문에 보통의 젋은 남성을 위한 일자리를 만들 방법이 빨리 필요합니다. 물론 이것은 어려운 일입니다. 분쟁 후 상황에 처한 정부는 종종 공공서비스를 확대합니다만 이는 좋은 생각이 아닙니다. 이는 유지가능하지 않습니다. 실제로 공공서비스를 확대하면 장기간에 걸친 채무만 쌓일 뿐입니다. 하지만 민간부문을 확대하는 것도 어렵습니다. 왜냐하면 분쟁 후 상황에서 국제적인 무역과 관련된 모든 활동은 기본적으로 경쟁력이 없기 때문입니다. 이는 수출용품 생산을 장려할 환경이 아닙니다.

국제적인 무역에 노출되지 않는 부문이 있는데 바로 여기서 많은 일자리가 창출됩니다. 어느 모로 보나 분쟁 후 상황에서 확대할 수 있는 합리적인 부문입니다. 바로 건설부문입니다. 건설부문은 복구과정에서 분명히 중요한 역할이 있습니다. 하지만 분쟁기간 동안 이 부문은 보통 쇠퇴합니다. 분쟁동안 사람들은 파괴하죠. 건설은 이뤄지지 않습니다. 따라서 이 부문은 쪼그라들었습니다. 그래서 확대하고자 할 때, 이미 쪼그라들었기 때문에 여러가지 걸림돌에 부딪힙니다. 기본적으로 비용은 천정부지로 오르고 부패한 정치인이 이 부문에서 뒷돈을 챙깁니다. 하지만 고용은 창출되지 않습니다. 따라서 정책적으로 우선순위는 건설부문 확대의 걸림돌 해소에 두어야 합니다.

어떤 요소들이 걸림돌이 될까요? 그냥 많은 사람을 써서 뭔가를 제대로 만들려고 할 때 어떻게 해야 하는지 생각해 보십시오. 우선 용지를 확보해야 합니다. 종종 법률시스템이 붕괴되어 있어서 용지확보가 어려워지기 때문입니다. 두번째로 건설부문의 기본적인 기술을 가진 기술인력이 필요합니다. 분쟁 후 상황에선 "국경없는 의사회"만 필요한 것이 아니고 우리는 "국경없는 벽돌공"도 필요합니다. 기술력을 재건하기 위해서죠. 기업도 필요합니다. 기업도 사라졌거든요. 지역기업육성을 장려해야 합니다. 그렇게 하면 고용만 창출되는 것이 아니고 공공 인프라의 복원을 통해 공공 인프라가 개선됩니다.

이제 고용에서 두번째 목표인 기본 공공서비스의 개선으로 넘어가 보겠습니다. 이제까지 원조제공자 그룹에는 분쟁 후 부문 별 기본 서비스를 구축하는 방법과 관련해 일종의 정신분열적 딜레마가 있었습니다. 한편으로는 1950년대 스캔디나비아 반도의 이미지를 그리며 효율적인 국가를 재건하는 아이디어에 대해 번지르르한 말을 쏟아냅니다. 이러이러한 서비스를 제공할 이런 저런 또 다른 일련의 부처를 만들도록 합시다. 이를 정신분열증이라 한 것은 그들이 가슴으로는 이것이 현실적이지 않다는 것을 알기 때문입니다. 그렇기 때문에 완전히 우회하는 일을 함께 진행합니다. 그냥 NGO에 자금을 지원하는 것입니다.

어느 방법도 말이 되지 않습니다. 그래서 제가 제안하는 것은 "독립서비스 당국"이라 부르는 것입니다. 이는 일련의 부처가 독점하는 기능을 셋으로 나눠 계획기능과 정책기능은 부처에 남겨두고 실제로 서비스를 제공하는 일은 교회, NGO, 지역 공동체등 가리지 말고 제대로 돌아가는 조직들을 활용하는 겁니다. 어떤 조직이건 제대로 돌아가기만 하면 됩니다. 그 사이는 공공 대행 기관으로 "독립서비스 당국"을 두어 공공 자본, 특히 원조제공자의 돈이 말단의 공급자로 들어가게끔 하는 통로역할을 하게 합니다. 따라서 NGO도 독립적인 것이 아니라 공공 정부 시스템의 일부가 됩니다.

이렇게 하면 자금을 일관되게 분배할 수 있는 장점이 있습니다. 더불어 NGO도 책임감을 갖게 됩니다. 일정한 척도에 따라 경쟁을 활용할 수도 있습니다. 따라서 자원을 확보하기 위해 NGO도 서로 경쟁하게 됩니다. 옥스팜과 같은 훌륭한 NGO는 이런 아이디어에 매우 익숙합니다. 그들은 원칙과 책임감을 공유하고 싶어 합니다. 따라서 이를 통해 기본 서비스가 확대되는 것입니다. 아울러 정부가 자금을 지원하는 만큼 이들 서비스의 공도 함께 나누는 것입니다. 즉, 이들 서비스가 미국 정부나 어느 NGO덕분에 제공되는 것이 아니라는 거죠. 분쟁 후 자국의 정부가 함께 제공하는 것이 됩니다. 일자리, 기본 서비스. 이제 마지막으로 깨끗한 정부입니다.

깨끗하다는 것은 자금 흐름 파악이 쉽다는 것입니다. 보통 분쟁 후 정부는 자금이 너무 부족해서 자신의 생명을 유지할 시스템으로 우리의 자금이 필요합니다. 우리의 자금이 이들 국가의 핵심 예산에 편입되지 않는 한 국가의 기본적인 역할을 수행할 수 없습니다. 하지만 핵심예산에 자금을 편입시키면 돈이 제대로 쓰이는지 감독할 예산 시스템이 없기 때문에 돈이 그냥 허비되곤 합니다. 그래서 우리가 돈을 주기만 하고 눈을 감아 버리면 돈만 허비 할뿐만 아닙니다. 사실 그건 작은 문제일 뿐이죠. 그보다는 돈이 엉뚱한 곳에 쌓입니다. 즉, 정치적으로 권력핵심인물이 그 돈을 축재합니다. 따라서 원하는 것과는 달리 문제 많은 인물이 힘을 더 갖게 됩니다.

깨끗한 정부를 만든다는 것은, 예, 돈을 예산에 편입한다는 것입니다. 더불어 다양한 감사 방법이 있어야만 합니다. 이는 자금의 흐름을 확인할 여러 가지 기술적인 지원을 의미합니다. UN의 보즈니아 고등 대표였던 패디 애쉬다운은 그의 경험을 담은 책에서 "나에게 필요했던 것은 자금의 흐름을 관리할 국경 없는 회계사들이었음을 깨달았다."라고 했습니다. 마무리 짓겠습니다. 이게 한 묶음입니다.

목표는 무엇일까요? 이렇게 하면 그 무엇을 이룰 수 있을까요? 한 10년쯤 지나면 건설부문에 집중한 덕분에 고용이 창출되고 더불어 안전보장도 이루어집니다. 왜냐하면 젊은 사람들이 직업이 있기 때문이죠. 또한 인프라도 재건하게 됩니다. 이것이 건설부문의 초점입니다. 이들 "독립서비스 당국"을 통해 이러한 기본 서비스를 제공하는데 집중함에 따라 끔찍한 수준이었던 기본 서비스는 복구됩니다. 이를 통해 일반인들은 정부가 뭔가 유용한 일을 한다는 느낌을 갖게 됩니다. 깨끗한 정부를 강조하면 부패한 정치인을 서서히 퇴출하게 됩니다. 왜냐하면 정치에 참여하면서 돈을 얻지 못하기 때문입니다. 따라서 정치인의 구성이 부패한 인물에서 정직한 인물로 점차 바뀌게 됩니다. 이렇게 하면 우리에겐 뭐가 남을까요? 조금씩 약탈의 정치에서 희망의 정치로 변하는 것입니다. 감사합니다. (박수)