Stefan Wolff: el camino hacia el término de los conflictos étnicos

Hoy quiero hablarles sobre conflictos bélicos y guerras civiles. Normalmente no son de los temas más alegres ni generan, por lo general, las buenas noticias que conforman esta conferencia. Pero no sólo hay al menos algunas buenas noticias que contar sobre la disminución de conflictos que hace dos décadas atrás, sino que quizá lo más importante es que hemos llegado a la vez a una comprensión mucho mayor de lo que puede hacerse para reducir aún más la cantidad de conflictos étnicos y guerras civiles y el sufrimiento que provocan. Se destacan tres cosas: el liderazgo, la diplomacia y el diseño institucional. En mi charla me voy a centrar en por qué y en qué forma importan y qué podemos hacer todos para asegurarnos que sigan importando de la manera correcta, es decir; cómo podemos contribuir todos para desarrollar y perfeccionar las habilidades de líderes locales y mundiales para lograr la paz y para hacerla perdurar. Pero empecemos por el principio.

Las guerras civiles han ocupado titulares durante muchas décadas y los conflictos étnicos en particular han tenido presencia casi constante como una amenaza a la seguridad internacional. Desde hace casi dos décadas las noticias han sido malas y las imágenes inquietantes. En Georgia, después de años de estancamiento, vimos un resurgimiento masivo de la violencia en agosto del 2008. Esto escaló rápidamente a una guerra de 5 días entre Rusia y Georgia, dejando a Georgia aún más dividida. En Kenia, las elecciones presidenciales de 2007 impugnadas -acabamos de escuchar sobre ellas- llevaron rápidamente a niveles altos de violencia inter-étnica y al asesinato y desplazamiento de miles de personas. En Sri Lanka, una guerra civil de décadas entre la minoría tamil y la mayoría cingalesa llevó a un clímax sangriento en 2009, después de que hasta cien mil personas murieran desde 1983. En Kirguistán, en las últimas semanas, ocurrieron niveles de violencia sin precedentes entre los kirguíes étnicos y los uzbecos étnicos. Cientos han sido asesinados y más de cien mil desplazados incluyendo muchos uzbecos étnicos que huyeron a la vecina Uzbekistán. En Medio Oriente continúan sin cesar los conflictos entre israelíes y palestinos y se torna cada vez más difícil ver cómo, sólo cómo, se podría lograr una solución posible y duradera. Darfur puede haber escapado de los titulares pero allí continúan los asesinatos y el desplazamiento y la enorme miseria humana que eso crea es muy difícil de comprender. Y, por último, en Irak la violencia está en aumento otra vez y el país todavía debe formar un gobierno después de cuatro meses de las últimas elecciones parlamentarias.

Pero, esperen, esta charla tiene que dar buenas noticias. ¿Son estas imágenes del pasado? Bueno, a pesar de las imágenes sombrías de Medio Oriente, Darfur, Irak, y otros lugares hay una tendencia de largo plazo que sí representa buenas noticias. En las dos décadas que han pasado desde el fin de la Guerra Fría ha habido una disminución general de la cantidad de guerras civiles. Desde el máximo de principios de los años 90, con unas 50 guerras civiles, hoy tenemos 30% menos de tales conflictos. La cantidad de gente asesinada en guerras civiles también es mucho menor hoy de lo que era hace 1 ó 2 décadas. Pero esta tendencia es menos clara. El nivel más alto de muertes en el campo de batalla se registró entre 1998 y 2001 con cerca de 80 mil soldados, policías y rebeldes asesinados cada año. El menor número de víctimas combatientes ocurrió en 2003 con sólo 20 mil muertes. A pesar de los altibajos desde entonces la tendencia general -y esto es lo importante- apunta claramente a la baja durante las últimas dos décadas.

Las noticias sobre bajas civiles también es menos mala que lo que solía ser. De más de 12 mil civiles asesinados a propósito en guerras civiles en 1997 y 1998, una década después esta cifra se sitúa en 4.000. Es una disminución de 2/3. Esta disminución sería aún más evidente si aislásemos el genocidio de Ruanda de 1994. Por ese entonces 800 mil civiles fueron asesinados en cuestión de pocos meses. Esto sin duda es un umbral que nunca deber ser sobrepasado. Es importante notar también que estas cifras sólo cuentan parte de la historia. Deja afuera a las personas que murieron como consecuencia de la guerra civil, de hambre o por enfermedad, por ejemplo. Y tampoco dan cuenta apropiadamente del sufrimiento de los civiles en general. La tortura, la violación y la limpieza étnica se han vuelto armas altamente efectivas, y a menudo no letales, de la guerra civil. Por decirlo de otra manera, para los civiles que sufren las consecuencias de los conflictos étnicos y la guerra civil, no hay guerra buena ni paz mala. Así, a pesar de que los civiles asesinados, mutilados, violados, torturados, son demasiados el hecho de que la cantidad de víctimas civiles hoy es claramente menor que hace una década, es una buena noticia.

Así que hoy tenemos menos conflictos y muere menos gente. Y la gran pregunta, por supuesto, es por qué. En algunos casos hay una victoria militar de un lado. Esta es una especie de solución pero rara vez viene sin costo humano o consecuencias humanitarias. La derrota de los Tigres Tamiles en Sri Lanka es quizá el ejemplo más reciente de esto, pero hemos visto supuestas soluciones militares similares en los Balcanes, en el Cáucaso Sur y en la mayor parte de África. A veces se complementan con acuerdos negociados o, al menos, con acuerdos de alto el fuego, y se envían fuerzas de paz. Pero esto casi nunca representa un éxito rotundo; Bosnia y Herzegovina tal vez más que Georgia. Sin embargo, en muchas partes de África, un colega una vez lo expresó de esta manera: "El alto al fuego del martes en la noche se logró justo a tiempo para que el genocidio comenzara el miércoles en la mañana".

Pero concentrémonos en las buenas noticias. Si no hay solución en el campo de batalla, tres razones pueden explicar la prevención de conflictos étnicos y guerras civiles, o paz duradera posterior: el liderazgo, la diplomacia, y el diseño institucional. Tomemos el ejemplo de Irlanda del Norte. A pesar de siglos de animosidad, décadas de violencia, y miles de personas muertas, en 1998 se cerró un acuerdo histórico. Su versión inicial fue mediada hábilmente por el senador George Mitchell. Fue crucial para el éxito a largo plazo del proceso de paz en Irlanda del Norte que se impusieron condiciones muy claras para la participación y la negociación. La más importante fue un compromiso total con los medios pacíficos. Las revisiones posteriores del acuerdo fueron facilitadas por los gobiernos británico e irlandés, que nunca vacilaron en su determinación para llevar paz y estabilidad a Irlanda del Norte.

Las instituciones clave que se pusieron en marcha en 1998 y las modificaciones de 2006 y 2008 fueron realmente innovadoras y permitieron que todas las partes en conflicto viesen canalizadas sus demandas y resueltas sus preocupaciones. El tratado combina un acuerdo para compartir el poder en Irlanda del Norte con instituciones transfronterizas que enlazan a Belfast y Dublín y reconocen así la llamada "dimensión irlandesa del conflicto". Y, de manera significativa, también hay un claro enfoque tanto en los derechos individuales como en los comunitarios. Lo dispuesto en el acuerdo puede ser complejo, pero también lo es el conflicto subyacente. Quizá más importante que eso, los líderes locales muchas veces estuvieron a la altura del compromiso, no siempre rápido y no siempre con entusiasmo, pero al final lo hicieron. ¿Quién podría haber imaginado a Ian Paisley y Martin McGuinness gobernando juntos en Irlanda del Norte como primer ministro y jefe de gobierno?

Pero, ¿es Irlanda del Norte un ejemplo aislado o este tipo de explicación se da más ampliamente en países democráticos que en países en desarrollo? De ninguna manera. El término de la interminable guerra civil de Liberia en 2003 ilustra la importancia del liderazgo, la diplomacia, y el diseño institucional; tanto como la prevención exitosa de una guerra civil a gran escala en Macedonia en 2001; o el término exitoso del conflicto en Aceh en Indonesia en 2005. En los tres casos los líderes locales estaban dispuestos y podían lograr la paz, la comunidad internacional estuvo lista para ayudarles a negociar e implementar un acuerdo, y las instituciones han estado a la altura de la promesa que hicieron el día del acuerdo.

Centrarse en el liderazgo, la diplomacia y el diseño institucional ayuda también a explicar los intentos de paz que fracasan, o que no perduran. Las esperanzas forjadas en los Acuerdos de Oslo no condujeron al fin del conflicto israelí-palestino. No todos los problemas que debían resolverse fueron efectivamente tratados en los acuerdos. En cambio, los líderes locales se comprometieron a revisarlos más adelante. Y en vez de aprovechar esta oportunidad los líderes locales e internacionales se desligaron pronto y se distrajeron con la segunda Intifada, los acontecimientos del 11-S y las guerras de Afganistán e Irak.

El acuerdo general de paz para Sudán firmado en 2005 resultó ser menos amplio que lo previsto, y sus disposiciones aún podrían engendrar un retorno a gran escala de la guerra entre el norte y el sur. Los cambios y las deficiencias en el liderazgo, más fuera que dentro de la diplomacia internacional y los fracasos institucionales explican esto en medidas casi iguales. Problemas de límites no resueltos, disputas por ingresos petroleros, el actual conflicto en Darfur, la escalada de violencia tribal en el sur y, en general, una débil capacidad del Estado en todo Sudán completan un cuadro muy deprimente del estado de cosas en el país más extenso de África.

Un ejemplo final: Kosovo. El fracaso para lograr una solución negociada en Kosovo y la violencia, la tensión, y la división de facto que resultó de este proceso tienen sus razones en una infinidad de factores diferentes. Hay tres entre los principales. Primero: la intransigencia de los líderes locales que no se conformaban con menos que sus exigencias totales. Segundo, un esfuerzo diplomático internacional obstaculizado desde el principio por el apoyo occidental a la independencia de Kosovo. Y tercero, una falta de imaginación a la hora de diseñar instituciones que pudieran responder a las preocupaciones de serbios y albaneses por igual. De la misma manera -y aquí hay buenas noticias de nuevo- el mismo hecho de que exista una presencia internacional de alto nivel, bien equipada, en Kosovo, y en los Balcanes en general, y el hecho de que los líderes locales de ambos bandos han mostrado una moderación razonable, explica por qué las cosas no han sido peores en los últimos dos años desde el 2008.

Así que incluso en situaciones en las que los resultados no son óptimos, los líderes locales y los internacionales tienen una opción, y pueden marcar una diferencia para mejor. Una guerra fría no es tan buena como una paz fría, pero aún una paz fría es mejor que una guerra caliente. Las buenas noticias tratan también de aprender la lección correcta. Entonces, ¿qué diferencia hay entre el conflicto israelí-palestino y el de Irlanda del Norte o entre la guerra civil de Sudán y la de Liberia? Ambos éxitos y fracasos nos enseñan varias cosas de importancia capital que tenemos que tener en mente si queremos que continúen las buenas noticias. Primero, el liderazgo. Así como el conflicto étnico y la guerra civil no son desastres naturales, sino desastres artificiales, su prevención y solución tampoco suceden automáticamente. El liderazgo tiene que ser capaz, decidido y visionario en su compromiso con la paz. Los líderes tienen que conectarse mutuamente y con sus seguidores y tienen que conducirlos en lo que a menudo es un arduo camino hacia un futuro de paz.

Segundo, la diplomacia. La diplomacia debe estar bien dotada de recursos, sostenida en el tiempo, y aplicar la combinación correcta de incentivos y presiones a líderes y seguidores. Tiene que ayudarles a alcanzar un compromiso equitativo, y a asegurar que una amplia coalición de partidarios locales regionales e internacionales les ayuden a implementar el acuerdo.

Tercero, el diseño institucional. El diseño institucional requiere un enfoque profundo en los problemas, pensamiento innovador, y una implementación flexible y bien financiada. Las partes en conflicto deben abandonar sus exigencias máximas y adoptar un compromiso que reconozca las necesidades del otro. Y tienen que pensar en la esencia de los acuerdos mucho más que en las etiquetas que quieren adosarles. Las partes en conflicto también deben estar preparadas para volver a la mesa de negociación si se estanca la implementación del acuerdo.

Para mí, en lo personal, la lección más importante de todas es ésta: el compromiso local con la paz es lo más importante, pero a menudo no es suficiente para prevenir o poner fin a la violencia. Sin embargo, ni la diplomacia ni el diseño institucional pueden compensar los fracasos locales y las consecuencias que provocan. Por ende, debemos invertir en la formación de líderes que tengan las habilidades, la visión y la determinación para lograr la paz. Líderes, en otras palabras, en los que la gente confiará y querrá seguir incluso si eso significa tomar decisiones difíciles.

Un pensamiento final: poner fin a las guerras civiles es un proceso plagado de peligros, frustraciones y dificultades. Muchas veces requiere de una generación para alcanzarlo pero también que nosotros, la generación actual, asumamos la responsabilidad y aprendamos las lecciones correctas sobre liderazgo, diplomacia, y diseño institucional para que los niños soldados de hoy puedan llegar a ser los niños del mañana.

Gracias.

(Aplausos)