Paul Collier über die unterste Milliarde

Können wir uns Optimismus erlauben? Die These von "Die unterste Milliarde" ist, dass eine Milliarde Menschen festsitzen in Wirtschaften die seit 40 Jahren stagnieren, und sie daher vom Rest der Menschheit abweichen. Und so ist die wahre Frage nicht: "Können wir optimistisch sein?", sondern "Wie können wir dieser Milliarde Menschen glaubhaft Hoffnung machen?" Das ist in meinen Augen gerade die größte Herausforderung in der Entwicklung.

Ich möchte Ihnen gern ein Rezept vorstellen, eine Kombination der zwei Kräfte, die die Welt endgültig verändert haben, das ist die Allianz von Mitgefühl und erleuchtetem Eigeninteresse. Mitgefühl, weil eine Milliarde Menschen in Gesellschaften leben, die bislang keine glaubhafte Hoffnung anboten. Das ist eine menschliche Tragödie. Erleuchtetes Eigeninteresse, denn wenn die Wirtschaft für weitere vierzig Jahre so auseinanderläuft, wird dies, kombiniert mit globaler sozialer Integration, einen Albtraum für unsere Kinder verursachen. Wir brauchen Mitgefühl, um einen Anfang zu machen, und erleuchtetes Eigeninteresse, damit daraus Ernst wird. Diese Allianz kann die Welt verändern.

Was bedeutet es, Ernst zu machen und der untersten Milliarde Hoffnung zu geben? Was können wir denn eigentlich tun? Nun, eine gute Richtlinie wäre die Frage: "Was taten wir das letzte Mal, als es der reichen Welt ernst wurde, eine andere Region auf dieser Welt zu entwickeln?" Das gibt uns einen ziemlich guten Ansatzpunkt, man muss allerdings ziemlich weit zurück in der Zeit gehen. Das letzte Mal, dass es der reichen Welt ernst wurde, eine andere Region zu entwickeln, war in den späten 40ern. Die reiche Welt warst du, Amerika, und die entwicklungsbedürftige Region war meine Welt, Europa. Das war das Nachkriegseuropa.

Wieso wurde es Amerika so ernst? Es war nicht nur Mitgefühl für Europa, obwohl es das auch gab. Aber du wusstest, dass es nötig war, weil in den späten 40ern Land für Land in Mitteleuropa dem Sowjetblock anheim fiel, und so wusstest du, dass es keine Alternative gab. Europa musste in die wirtschaftliche Entwicklung gezerrt werden.

Also was hast du gemacht, als es dir das letzte Mal ernst wurde? Nun, da gab es ein riesiges Hilfsprogramm. Vielen Dank. Das war die Marshall-Hilfe: Wir müssen das wiederholen. Hilfe ist Teil der Lösung. Aber was tatest du noch? Nun, du verwarfst deine ganze Handelspolitik und kehrtest sie um. Vor dem Krieg war Amerika höchst protektionistisch gewesen. Nach dem Krieg öffnetest du deinen Markt Europa, zerrtest Europa in die damals globale Wirtschaft, also deine Wirtschaft, und machtest diese Liberalisierung des Handels durch die Gründung des Allgemeinen Zolls- und Handelsabkommens zur Institution. Also eine totale Umkehrung der Handelspolitik.

Und tatest du noch etwas? Ja, die Sicherheitspolitik wurde komplett umgekehrt. Vor dem Krieg war sie isolationistisch gewesen. Nach dem Krieg wurde das verworfen, du deponierst 100.000 Soldaten über vierzig Jahre lang in Europa. Also totale Umkehr der Sicherheitspolitik. Noch etwas? Ja, das "Elfte Gebot" wurde abgeschafft – nationale Souveränität. Vor dem Krieg wurde sie als so unantastbar betrachtet, dass du nicht einmal dem Völkerbund beitreten wolltest. Nach dem Krieg gründetest du die Vereinten Nationen, gründetest die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), gründetest den Internationalen Währungsfond und trugst zur Gründung der EU bei – alles Systeme für eine gegenseitige Unterstützung der Regierungen. Das sind immer noch das Ufer effektiver Politik: Hilfe, Handel, Sicherheit, Regierungen. Natürlich werden die Details dieser Politik anders sein, da die Herausforderung eine andere ist. Sie soll nicht Europa wiederaufbauen, sie soll die Abspaltung der Milliarde am Boden umkehren, damit sie den Anschluss finden können. Ist das schwerer oder leichter? Wir müssen wenigstens so ernst an die Sache gehen wie damals.

Heute werde ich nur eines dieser Themen besprechen. Ich werde mir das Thema nehmen, das am schwächsten klingt, die unerschütterlichen Werte – Regierung, Systeme gegenseitiger Unterstützung für Regierungen – und ich werde Ihnen eine Idee zeigen, wie wir etwas tun können, um Regierungen zu stärken, und ich werde Ihnen zeigen, dass es jetzt ungeheuer wichtig ist. Die Möglichkeit, die wir uns anschauen werden, ist ein wirklicher Grund zum Optimismus für die unterste Milliarde, und das ist der Boom der Rohstoffe. Der Boom der Rohstoffe pumpt ungeahnte Geldmengen in zwar nicht alle, aber doch viele Länder der untersten Milliarde. Teilweise pumpen sie Geld hinein, weil die Preise für Rohstoffe hoch sind, aber nicht nur das. Es gibt auch eine Palette neuer Entdeckungen. Uganda hat gerade Öl entdeckt, in der wahrscheinlich katastrophalsten Gegend der Erde, Ghana hat Öl entdeckt, In Guinea wird eine riesige neue Erzmine aus dem Boden gestampft. Also, viele neue Entdeckungen. Diese neuen Einkommensarten stellen Hilfsmittel in den Schatten. Um nur ein Beispiel zu geben: Angola allein erhält 50 Milliarden Dollar im Jahr als Einkünfte durch Öl. Die finanzielle Hilfe für alle 60 Länder der untersten Milliarde betrug letztes Jahr 34 Milliarden. Der Boom der Rohstoffe stellt also eine beispiellose Einnahmequellen für die unterste Milliarde dar. Es gibt also Grund zum Optimismus.

Die Frage ist aber, wie wird das ihrer Entwicklung helfen? Es ist eine riesige Chance auf transformative Entwicklung. Wird sie wahrgenommen werden? Jetzt kommt etwas Wissenschaft aus der Zeit nach "Die unterste Milliarde" – sie ist also neu. Ich habe nach der Beziehung zwischen höheren Exportpreisen von Rohstoffen, und dem Wachstum Rohstoff exporierender Länder gibt. Dabei suchte ich global, ich nahm also alle Länder der Welt in den letzten 40 Jahren, und suchte dabei nach dem Zusammenhang. Und über kurze Zeiten – die ersten fünf bis sieben Jahre etwa – ist das toll. Könnte nicht besser sein eigentlich – alles geht nach oben. Es gibt mehr Geld, weil sich die Handelsbedingungen verbessert haben, aber das treibt auch die allgemeinen Ausgaben in die Höhe. Also steigt das Bruttoinlandsprodukt – fantastisch! Über kurze Zeit ist das. Und wie ist es über längere Zeit? Kommen wir 15 Jahre später zurück. Also über kurze Zeit läuft alles wie am Schnürchen, aber über längere Zeit ist es ein Trauerspiel. Über kurze Zeit steigen die Werte, aber die meisten Gesellschaften endeten in der Vergangenheit schlimmer, als wenn sie keinen Boom gehabt hätten. Das ist keine Vorhersage für die Preise der Rohstoffe, es ist eine Vorhersage für die Langzeit-Konsequenzen, über das Wachstum von Preiserhöhungen.

Was läuft also schief? Wieso gibt es den so genannten "Ressourcenfluch"? Und ich habe mir das wieder angeschaut und herausgefunden, dass die kritische Problematik der Regierungseinfluss ist, der ursprüngliche Einfluss der Regierung auf die Wirtschaft, wenn der Ressourcenboom entsteht. Ist die Regierung gut genug, bleibt der Ressourcen-Boom sogar aus. Die Entwicklung steigt über kurze Zeit und über längere Zeit dann noch mehr. Das ist Norwegen, das reichste Land in Europa. Australien. Kanada. Der Ressourcenfluch ist ausschließlich auf Länder beschränkt, die unter einem gewissen Regierungsniveau liegen. Sie steigen trotzdem über kurze Zeit. Das sehen wir gerade überall bei der untersten Milliarde. Die besten Wachstumsraten, die sie hatten – jemals. Und die Frage ist, ob dieser Anstieg sich über längere Zeit stabilisiert. Historisch gesehen ist das über die letzten 40 Jahre bei schlechter Regierung nicht passiert. Es sind Länder wie Nigeria, die jetzt schlechter dran sind, als wenn sie nie Öl gehabt hätten.

Wenn man also eine bestimmte Schwelle überquert, verbessert man sich auf lange Sicht, bleibt man drunter, verschlechtert man sich. Um einen Bezug zu dieser Schwelle herzustellen, das ist ungefähr die Art von Regierung von Portugal Mitte der Achtziger. Die Frage ist also, ist die unterste Milliarde über oder unter dieser Schwelle? Es gibt eine große Änderung seit den Booms der Rohstoffe Mitte der Siebziger, und das ist die Verbreitung der Demokratie. Also dachte ich mir, vielleicht hat sie ja die Regierung der untersten Milliarde transformiert. Vielleicht kann uns die Verbreitung der Demokratie optimistischer machen? Also schaute ich mir das näher an. Die Demokratie hat bedeutende Auswirkungen – und leider sind sie von Nachteil. Demokratie macht aus diesen Ressourcenbooms noch größeres Chaos als Autokratien.

Als ich das herausgefunden hatte, wollte ich die Forschung abbrechen, aber – (Lachen) – es stellt sich heraus, dass die Sache mit der Demokratie doch komplexer ist. Es gibt nämlich zwei entscheidende Aspekte an der Demokratie. Zum einen der Wahlkampf, der festlegt, wie man Macht bekommt, und es gibt eine gegenseitige Kontrolle, die festlegt, wie man die Macht einsetzt. Und der Wahlkampf stellt sich als die Ursache für die nachteiligen Effekte der Demokratie heraus, während eine solide Gewaltenteilung die Ressourcen-Booms wettmacht. Und so brauchen die Länder der untersten Milliarde eine sehr ausgewogene Politik. Das haben sie aber nicht. In den 1990ern ereilte sie die Instant-Demokratie: Wahlen ohne gegenseitige Kontrolle.

Wie können wir helfen die Staatsführung zu verbessern, und Gewaltenteilung einführen? In allen Gesellschaften der untersten Milliarde gibt es intensive Anstrengungen, genau dies zu tun. Ein einfacher Vorschlag wäre die Einführung ein paar internationaler Standards, die freiwillig sind, aber die wichtigsten Entscheidungspunkte festhalten, die getroffen werden müssen, um diese Einkommen aus den Ressourcen unter Kontrolle zu bekommen. Wir wissen, dass diese internationalen Standards funktionieren, da wir bereits einen haben. Es ist die Initiative für Transparenz in der Rohstoffwirtschaft (EITI). Das ist die sehr einfache Idee, dass Regierungen ihren Bürgern die Höhe ihrer Einnahmen mitteilen sollten. Kurz nach dem Vorschlag von EITI nahmen es die Reformierer in Nigeria an, setzten es durch, und veröffentlichten die Umsätze. Die nigerianischen Zeitungen hatten Hochkonjunktur. Das Volk wollte wissen, was für Umsätze ihre Regierungen erzielten.

Also wissen wir, dass es funktioniert. Wie sollten diese internationalen Standards aussehen? Ich kann sie nicht komplett darstellen, aber Ihnen ein Beispiel geben. Zum einen, wie die Ressourcen dem Boden entnommen werden – die wirtschaftlichen Prozesse der Ressourcenentnahme und der Errichtung von überirdischen Einrichtungen. Und der erste Schritt davon ist der Verkauf des Rechts auf Förderung. Wissen Sie, wie die Förderrechte im Moment verkauft werden, wie sie die letzten vierzig Jahre verkauft worden sind? Eine Firma fliegt ein und schließt ein Abkommen mit einem Minister. Und das ist toll für die Firma, und es ist ziemlich oft toll für den Minister – (Lachen) – und es nicht überhaupt nicht toll für das Land. Es gibt eine sehr einfache institutionelle Technologie, die das ändern kann, und das sind verifizierte Auktionen. Die staatliche Stelle mit der meisten Erfahrung der Welt ist natürlich die Staatskasse – also die britische Staatskasse. Und die britische Staatskasse entschied, dass sie die Rechte für Mobiltelefone der dritten Generation verkaufen wollte, indem sie erstmal herausfand, was diese Rechte wert waren. Sie fanden heraus, dass sie zwei Milliarden Pfund wert waren. Ein paar Ökonomen kamen gerade noch rechtzeitig und sagten: "Wieso versuchen Sie nicht eine Auktion? Sie wird den Wert enthüllen." Auf der Auktion wurden die Rechte für 20 Milliarden Pfund verkauft. Wenn die britische Staatskasse um den Faktor 10 danebenliegen kann, stellen Sie sich mal das Finanzministerium von Sierra Leone vor. (Lachen) Als ich das dem Präsidenten von Sierra Leone erzählte, bat er am nächsten Tag die Weltbank, ihm ein Team zu schicken, das Erfahrung zum Abhalten von Auktionen beisteuern sollte.

Es gibt fünf solcher Entscheidungspunkte, jeder von ihnen braucht einen internationalen Standard. Wenn wir dies tun können, können wir die Welt verändern. Wir könnten den Reformierern in diesen Gesellschaften helfen, die um Änderungen bemüht sind. Das ist unsere kleine Rolle. Wir können diese Gesellschaften nicht ändern, aber wir können diesen Leuten in den Gesellschaften helfen, wenn sie sich anstrengen und meistens scheitern, da die Chancen so gegen sie stehen. Und doch haben wir diese Regeln nicht. Wenn man darüber nachdenkt, dann belaufen sich die Kosten für die Verbreitung internationaler Regeln auf nichts – gar nichts. Wieso in aller Welt gibt es sie dann nicht? Ich erkannte, dass der Grund ihrer Abwesenheit der ist, dass, bis es nicht eine kritische Masse informierter Bürger in der Gesellschaft gibt, Politiker mit Gesten davonkommen werden. Dass uns ohne eine informierte Gesellschaft die Politiker, besonders in Bezug auf Afrika, mit Gesten abspeisen werden. Die Dinge sehen gut aus, aber funktionieren nicht. Und so erkannte ich, dass wir zunächst erst einmal für eine informierte Bürgerschaft sorgen müssen.

Daher brach ich alle professionellen Verhaltensregeln eines Ökonomen und schrieb ein Ökonomiebuch, das man am Strand lesen kann. (Lachen) Ich muss aber sagen, der Kommunikationsprozess fällt mir nicht leicht. Daher stehe ich auf dieser Bühne, aber es ist alarmierend. Ich wuchs in einer Kultur der Zurückhaltung auf. Meine Frau zeigte mir einen Blog-Kommentar zu einem meiner letzten Vorträge, und darin stand: "Collier ist nicht charismatisch – (Lachen) – aber seine Argumente fesseln mich." (Lachen) (Applaus) Wenn Sie diesem Gefühl zustimmen, und zustimmen, dass wir eine kritische Masse informierter Bürger brauchen, dann werden Sie erkennen, dass ich Sie brauche. Bitte, werden Sie Botschafter. Danke. (Applaus)